1. Introducción

Los Países Bajos y Noruega tuvieron elecciones parlamentarias durante 2017. Ambos son un régimen parlamentario multipartidista, con un sistema de representación proporcional, combinado con grandes magnitudes de distrito que, según Sartori,¹ permiten la emergencia de partidos exitosos antisistema. En ambos casos, en las últimas elecciones, los partidos políticos antisistema estuvieron entre las primeras preferencias del electorado. Sin embargo, en Noruega, el Partido del Progreso (Fremskrittspartiet, FrP), con una agenda antiinmigrante, logró unirse a la coalición gubernamental formada tras las elecciones de 2017. Mientras, en los Países Bajos, el Partido para la Libertad (Partij voor de Vrijheid, PVV) fue excluido de la coalición a pesar de tener una agenda similar a la del FrP.

En estas páginas se analizan estos procesos a partir de la teoría de las coaliciones. ¿Por qué el FrP logra unirse al gobierno en 2017 y el PVV no? Creemos que la respuesta a esta pregunta puede explicarse por medio de la teoría de coaliciones mínimas ganadoras conectadas, de Robert Axelrod, por la presencia de un “cordón sanitario” que excluyó en el caso neerlandés al partido antisistema del gobierno, mientras que en Noruega no existió. Para explicar esta respuesta, el presente documento tendrá una primera sección donde presentaremos el concepto de antisistema; luego, dos apartados donde se expondrán antecedentes respecto a los partidos antisistema y la relación teórica propuesta que los vincula a las coaliciones de gobierno; por último, los análisis de los casos estudiados, junto con las conclusiones del trabajo en su conjunto.

2. Los partidos antisistema

Giovanni Sartori señala que uno de los aspectos para analizar la relevancia de los partidos, es el poder que tienen de formar una coalición de gobierno con otras fuerzas ideológicamente compatibles.² De acuerdo con esta perspectiva, no todos los partidos tienen esta capacidad, entre ellos los que el autor denomina como antisistema.

Por un lado, lo anterior se debe a que estas organizaciones usualmente están orientadas hacia la oposición, por lo cual su influencia fundamental se encuentra en el poder de chantaje sobre la orientación de la competencia política, de modo que esta adquiere un carácter centrífugo y polarizado. Por otro lado, su estrategia cuenta con un componente deslegitimador de los valores del régimen al que se opone, lo cual implica una oposición que puede ir desde la enajenación hasta la protesta.³ Giovanni Capoccia destaca que el aspecto definicional de los partidos antisistema no se encuentra en el contenido de su mensaje en sí, sino en la distancia ideológica que este último tiene respecto a los valores y problemáticas que defienden las fuerzas en el establishment desde su propia visión del mundo.⁴ En definitiva, esta guerra contra la élite política en su conjunto⁵ es la que involucra una lógica de “nosotros versus ellos” y alimenta la estrategia política de estos partidos antisistema.⁶

Cabe destacar que el estar en oposición a los partidos del establishment no convierte a los antisistema en antidemocráticos,⁷ pues garantizan la legitimidad de la democracia al participar en las elecciones. En esta línea, Robert Barr señala que los partidos antisistema representan una oposición “semileal” desde la cual, si bien se busca reemplazar a la élite política, no pretende hacerse lo mismo con el sistema político democrático.⁸

Ahora bien, para que surjan partidos antisistema deben emerger agendas que lo permitan. Así, a la incorporación de una división “establishment-antiestablishment”⁹ que vaya más allá de la clásica tensión izquierda-derecha, se le debe sumar otros elementos vinculados a la aparición de los valores posmaterialistas y la creciente insatisfacción pública con la clase política, como factores que han incentivado el crecimiento de estas organizaciones en la arena política.¹⁰

3. Sistemas electorales, sistemas de partidos y coaliciones de gobierno

Dentro del diseño institucional del que surgen las reglas de la competencia política, encontramos aquellas vinculadas con la transformación de votos en bancas. Estas no solo indican la cantidad de escaños que se van a poner en juego en la elección, sino que también indican cuál va a ser el filtro para el ingreso al parlamento. Ello permite plantear dos ideas generales: los sistemas proporcionales son más permisivos para el acceso a bancas que los mayoritarios, mientras que la permisividad de un sistema proporcional se incrementa a medida que también lo hace la magnitud del distrito, es decir, la cantidad de bancas en juego.¹¹

Para Duverger, un sistema electoral puede influir de dos modos en la configuración de un sistema partidario: el primero indica que las fórmulas electorales mayoritarias con sistemas de una vuelta en circunscripciones uninominales llevan al bipartidismo; el segundo plantea que las proporcionales y las mayoritarias con sistemas de dos vueltas llevan al multipartidismo.¹² Empero, la relación sistema proporcional-multipartidismo no es directa ni automática: implementar un sistema proporcional en un escenario bipartidista no va a hacer que el sistema partidario se multiplique necesariamente, pero implementarlo en uno multipartidista podría facilitar el ingreso de más fuerzas en el parlamento.¹³

La existencia de un multipartidismo de nivel competitivo y representativo tiene una potencial consecuencia para el sistema parlamentario: la dificultad para generar un gobierno mayoritario unicolor, lo cual llevaría a la posibilidad de constituir una coalición de gobierno.¹⁴

4. Partidos antisistema y coaliciones de gobierno

Siguiendo la perspectiva de Sartori, es esperable que los partidos antisistema tengan mayores posibilidades de acceso a puestos representativos bajo sistemas proporcionales, pues los primeros suelen tener mayor relevancia en escenarios multipartidistas.¹⁵ De aquí surgen dos puntos por considerar. Por un lado, la combinación de un sistema proporcional con magnitud de distrito grande¹⁶ y el multipartidismo, para los partidos antisistema, se transforma en una ventana de oportunidades. Así, pueden tener acceso al parlamento y aspirar a formar parte de un gobierno de coalición, asumiendo así una orientación hacia el gobierno. Por otro lado, para los partidos antisistema, una cosa es la intención de formar gobierno y otra la posibilidad de lograrlo, dada la posible resistencia de los demás partidos para construir coaliciones con ellos.

Si los partidos antisistema tienen intención de formar parte de una coalición gubernamental, deben alcanzar un acuerdo con organizaciones dispuestas a compartir el poder con ellos. Como señala Matas Dalmases, los sistemas proporcionales otorgan mayor influencia a los votantes en la conformación del parlamento, pero la decisión sobre qué partidos formarán parte del gobierno queda supeditada a la negociación entre estos últimos.¹⁷

En dicha negociación, los actores pueden buscar maximizar su cuota de poder en el gobierno (en cargos), por lo cual aspirarán a conformar una coalición cercana a dicho objetivo. Esta búsqueda puede afrontarse de diferentes maneras. Una de las perspectivas clásicas pone énfasis en el carácter cuantitativo de las bancas obtenidas por los diferentes partidos. Así, una posible coalición sería aquella que sumase a los partidos con las bancas necesarias para alcanzar la mayoría, sin involucrar a fuerzas innecesarias. Este es el núcleo argumentativo de la teoría de coaliciones estrictamente ganadoras.¹⁸

Una segunda perspectiva presta atención a las bancas obtenidas por los partidos, pero también al carácter ideológico de estos últimos. Así, los actores involucrados pueden buscar aliarse con quienes compartan una perspectiva política similar y darle coherencia política a la coalición gubernamental. Esto no implica el abandonar la idea de excluir a partidos innecesarios, con lo cual surge la teoría de las coaliciones mínimas ganadoras conectadas.¹⁹ Según Carrubba y Volden, estas coaliciones surgen cuando las fuerzas políticas deciden cooperar para conformar y sostener un gobierno de coalición.²⁰ En este sentido, las coaliciones heterogéneas son proclives a sostenerse cuando existen procedimientos de resolución de conflictos ante diferencias en la política de gobierno.²¹

El hecho de que las coaliciones gubernamentales se construyan a partir de una estrategia tanto de carácter cuantitativo como ideológico, puede ocasionar dificultades para que los partidos antisistema lleguen al poder, porque su agenda y estrategia electoral implica una oposición al establishment político, de tal modo que, posiblemente, las otras fuerzas políticas desestimen una coalición de gobierno con ellos.²² De ocurrir esto, el potencial de gobierno de los antisistema se desvanece en manos de los prosistema.

De acuerdo con Döring y Hellström, en Europa occidental las coaliciones tienden a estar centradas en las políticas de adopción de partidos de gobierno.²³ Esto debería afectar la incorporación de partidos antisistema en coaliciones de gobierno, dado que tendrían, por definición, agendas diferentes. Sin embargo, no siempre sucede.

Este trabajo busca analizar por qué, tras las elecciones del año 2017 en Noruega y los Países Bajos, en el primero de estos casos, la coalición de gobierno tuvo entre sus integrantes a un partido antisistema, mientras que en el segundo no, pese a que dichos países compartían una serie de características: a) el parlamentarismo como forma de gobierno; b) un sistema electoral proporcional con magnitudes grandes para la conformación del parlamento; c) un multipartidismo reflejado no solo a nivel competitivo, sino también representativo; d) partidos antisistema ubicados entre las principales fuerzas a nivel electoral y con representación parlamentaria; e) la conformación de gobiernos de coalición.

Para dar cuenta de este contraste, consideramos que se puede utilizar la teoría de coaliciones mínimas ganadoras conectadas, indicada anteriormente. Planteamos esta perspectiva debido a que, en los Países Bajos, el PVV podría haber formado parte de una coalición estrictamente ganadora (por su cantidad de bancas), pero fue excluido por los demás partidos en las negociaciones, al conformar un cordón sanitario (entendido como la negación explícita de parte de una o varias fuerzas políticas a formar una coalición con otra específica) en contra del primero. En cambio, en Noruega, el FrP integró la coalición gubernamental, ya que fue aceptado en las negociaciones por los otros partidos.

Para el análisis empírico, se considerará cada caso por separado, describiendo las características del sistema de gobierno y del sistema electoral para la conformación del parlamento. Posteriormente, se evaluará su sistema partidario desde su nivel de fragmentación, utilizando el número efectivo de partidos, tanto a nivel electoral (NEPE)²⁴ como parlamentario (NEPP).²⁵ Luego, centraremos el análisis en los partidos antisistema más relevantes en la elección de 2017 (el PVV en los Países Bajos y el FrP en Noruega), considerando dicha relevancia según los criterios determinados por Sartori.

Así, se evaluará el poder de chantaje del partido -desde la reacción de los otros partidos relevantes tanto en la prensa como en sus plataformas, respecto a la agenda propuesta por los antisistema- y su poder de coalición -en función de la cantidad de bancas obtenidas, respecto al total y respecto a las conseguidas por las otras fuerzas políticas-.²⁶ Se describirá la evolución electoral y programática de los mismos hacia 2017, para identificar la situación en la que se encontraban frente a las demás fuerzas. Luego de esto, se buscará identificar la presencia de un “cordón sanitario” en contra de los partidos antisistema, representado por la manifestación explicita y pública -evaluada a partir de fuentes periodísticas y bibliográficas- de partidos relevantes que no buscan formar una coalición de gobierno con un partido antisistema específico. Esto debido a que tal manifestación lo excluiría de poder aliarse con otras fuerzas que la rechazan, incluso teniendo las bancas necesarias para conformar una coalición estrictamente ganadora.

5. El caso neerlandés: el PVV excluido de la coalición de gobierno

El Reino de los Países Bajos es una monarquía constitucional con un parlamento bicameral. La Cámara alta es elegida indirectamente por las legislaturas provinciales, mientras la baja es elegida directamente por la ciudadanía. Esta última (Tweede Kamer en neerlandés) cuenta con 150 miembros y con un mandato máximo de cuatro años por periodo. En la práctica, funciona como distrito único donde los representantes son elegidos a partir de la cuota Hare, en el reparto inicial, y de la fórmula D’Hondt para el resto.

Así, el sistema permite que ingresen a la cámara los partidos que obtuvieran al menos 0.67% de los votos. El gobierno surge de la conformación de esta segunda cámara. Por ello, este sistema electoral es uno de los más proporcionales del mundo.²⁷ La consecuencia de esto es que el sistema electoral genera una ventana de oportunidades para una amplia presencia de partidos políticos a nivel parlamentario.

Esta suposición se confirma en la práctica gracias a que este país contó históricamente con un sistema multipartidario desestructurado²⁸ con múltiples líneas de representación que van desde lo ideológico hasta lo cultural.

Esto abarca grandes partidos, como el conservador Partido Popular por la Libertad y la Democracia (VVD), el Partido Laborista (PVDA), y otros aliados potenciales, como la Llamada Demócrata Cristiana (CDA), Demócratas 66 (D66), la Unión Cristiana (CU), la Izquierda Verde (GL) y el Partido Socialista (SP), así como otros partidos más pequeños de muy diverso perfil.²⁹ Esta fragmentación se observó en las últimas tres elecciones, donde el NEP electoral osciló entre 5.94 (en 2012) y 8.56 (en 2017), y el NEP parlamentario, entre 5.70 (en 2012) y 8.12 (en 2017).

[Figure ID: ch1] Gráfico 1.

Evolución del NEP en votos y escaños, en elecciones para la Tweede Kamer (2010-2017)

  —Fuente: elaboración propia, con base en datos del Kiesraad..

En este contexto, en 2017, se llevó adelante un nuevo proceso para la elección y conformación del parlamento, y la posterior formación de gobierno. Entre las fuerzas políticas contendientes, figuró el PVV, agrupación que surgió en el año 2006 bajo el liderazgo de Geert Wilders y que siempre ha ingresado al parlamento.³⁰

En el año 2010, el PVV brindó apoyo externo a la coalición de gobierno entre VVD y CDA, aunque fue excluido de su conformación,³¹ dada la negativa parcial por parte de la Llamada Democrática. Este respaldo del PVV se transformó en rechazo a la coalición en 2012 y derivó en nuevas elecciones, tras las cuales dicha fuerza decidió mantenerse en la oposición.

Aunque Wilders proviene del VVD y posee raíces conservadoras liberales y neoconservadoras, el PVV, desde su origen, contó con un carácter antisistema a partir de una agenda anti-inmigratoria -con particular enfoque en el islam- y abordó una crítica a la integración europea,³² culpando a las élites políticas por el conjunto de los problemas sociales.³³ De hecho, en 2016, Wilders fue enjuiciado por sus declaraciones consideradas como discriminatorias sobre los marroquíes. Pese a ello, su popularidad no descendió y la fuerza que adquirió se evidenció en la campaña, pues influyó en la agenda de debate, obligando a los demás partidos a tomar posición frente a dichas problemáticas. Asimismo, esto se manifestó en el nivel electoral, donde quedó entre las fuerzas con más respaldo.

La presencia del PVV influyó en la dirección del debate de la campaña, a partir de la introducción de temáticas propias en la agenda política. Su agenda versó sobre la salida de la Unión Europea y del euro; un mayor control y seguridad en las fronteras, y la “desislamización” de la sociedad neerlandesa, con medidas como el cierre de mezquitas, escuelas islámicas y la prohibición del Corán y el velo, así como el cierre de fronteras para inmigrantes de países musulmanes, para impedir el retorno de aquellos que viajaron a Siria para luchar por el Estado Islámico.

Un hecho que demuestra esta influencia fue la carta pública que, a pocas semanas de las elecciones de 2017, publicó en los medios el primer ministro Rutte (del VVD). En ella, invitaba a todos aquellos que no estuvieran de acuerdo con los valores neerlandeses a abandonar el país. Esto evidenciaba la importancia de estas problemáticas en la agenda y el riesgo para la continuidad de Rutte en el poder.³⁴

Como mencionamos anteriormente, desde 2010, se observa el poder de coalición del PVV, debido a que ha respaldado la coalición de gobierno, pero sin conformarla. Con 76 bancas, esta era la coalición mínima ganadora conectada. En las elecciones de 2012, el PVV obtuvo un peor desempeño que el logrado en 2010, en un esquema de polarización entre las visiones centristas del VVD y el PVDA -las cuales triunfarían, conformando la posterior coalición de gobierno- y las del PVV.³⁵

El resultado de la elección de 2017 significó la continuidad del VVD como principal fuerza (con 21.3% de los votos y 33 bancas), pero también la llegada del PVV al segundo lugar (con 13.1% de los votos y 20 bancas). Así, el VVD estaba en ventaja frente al PVV para formar una coalición de gobierno, pues el resto de los partidos mostraba rechazo por hacerlo con el PVV.

Según Rutte, Wilders no compartía con ellos el núcleo de los valores liberales del país y, según el líder de la CDA, era imposible pensar en una coalición con un partido que no reconocía al islam como religión. Este acuerdo anterior a la formación de una coalición de gobierno margina al PVV de las negociaciones, y conforma lo que denominamos “cordón sanitario”.

A pesar de lo anterior, la fragmentación a nivel parlamentario y el rechazo a aliarse con el PVV significaba que para formar una mayoría se requerirían al menos cuatro partidos políticos, lo cual podía condicionar las negociaciones. Los siete meses transcurridos entre la elección y la formación del gobierno demostraron esta complejidad y el rechazo al PVV en una coalición de gobierno, pese a su interés por integrar una.

Finalmente, en octubre, se constituyó un gobierno coalicional que incluyó al VVD y a los tres partidos ideológicamente más próximos al mismo: CDA, D66 y CU. Esta coalición -que asumió elementos de la agenda del PVV, principalmente aquellos vinculados a asuntos migratorios- es la de mínimo tamaño posible, y de mayor cercanía ideológica si consideramos la intención de los restantes actores de formar un “cordón sanitario” para excluir al PVV.

6. El caso noruego: el FrP como miembro de la coalición

Noruega es una monarquía parlamentaria unicameral. El sistema electoral noruego es de representación proporcional con lista cerrada y bloqueada en 19 distritos electorales, de entre 4 y 19 escaños. Desde 1952, el sistema de Sainte-Lagüe se ha utilizado para calcular la conversión de los votos en escaños, para reemplazar al sistema D’Hondt, lo cual implicó un aumento de la proporcionalidad.³⁶ Después de las elecciones de 1985, se introdujo una enmienda constitucional: si un partido sufre un rendimiento menor en la distribución de escaños y excede el umbral de 4% de los votos a nivel nacional, participa en la distribución de “escaños compensatorios”, siendo actualmente 19 escaños sobre 169. Los mandatos son de cuatro años con reelección indefinida, sin que se permita la convocatoria de elecciones anticipadas.

Como resultado de este sistema, Noruega tiene un sistema proporcional, lo cual brinda una estructura de oportunidades para la entrada de múltiples partidos. El sistema de partidos orbita entre dos grandes ofertas: las que lideran el Partido Laborista (AP) y el Partido Conservador (H). Alrededor de ellos, hay potenciales aliados más pequeños. Junto con AP, el Partido de Izquierda Socialista (SV) y el Partido del Centro (SP) aparecen como socios. Además, existen otros aliados circunstanciales, como La Izquierda (V) y el Partido Demócrata Cristiano (KRF).

Los dos ejes están compuestos por el lado “azul”, que mantiene al Partido Conservador como el principal referente, con el apoyo de La Izquierda, y, desde 2013, del FrP. Este sistema se caracterizó por una fragmentación moderada, pero creciente en el tiempo, como podemos observar en las últimas tres elecciones. En estas, el NEP electoral osciló desde 4.55 (en las elecciones de 2009) hasta 5.55 (en 2017) y el NEP parlamentario aumentó desde 4.07 (en 2009) a 4.95 (en 2017).

[Figure ID: ch2] Gráfico 2.

Evolución del número efectivo de partidos en votos y en escaños, en elecciones para el parlamento (2009-2017)

  —Fuente: elaboración propia, con base en datos de la Statistisk sentralbyrå, ssb..

En este contexto, crece electoralmente el FrP, el cual fundado en 1973 por Anders Lange, defendía la reducción de impuestos, un menor rol para el Estado y su intervención en la economía.³⁷ Durante las campañas electorales sucesivas, la atención se centró en los solicitantes de asilo, con el objetivo de detener la inmigración.

Desde 2006, con la consagración de Siv Jensen como líder del partido, el FrP fue moderándose para transformarse en una potencial fuerza de gobierno creíble.³⁸ Sin embargo, otras fuerzas han aislado y vetado al FrP en la formación de coaliciones gubernamentales, dada su plataforma ideológica y sus preferencias por integrar coaliciones de gobierno.³⁹

La moderación progresiva en asuntos programáticos terminó por mejorar las perspectivas del FrP en cuanto a integrar una coalición. En un contexto de campañas que, desde 2009, se distinguen por la multiplicidad de temas en la agenda, el FrP fue mutando su discurso a la objeción de la administración de los recursos estatales desarrollada por AP, y una reorientación en la política exterior. Ello no implicó una renuncia a los postulados xenófobos del programa histórico del FrP, lo cual incluye denuncias por la “islamización” de la sociedad noruega, al abogar por la deportación de extranjeros.

Hasta avanzada la década del 2000, los partidos predominantes siguieron el objetivo de neutralizar los planteamientos del FrP: AP buscó invisibilizar la cuestión migratoria en las sucesivas campañas, mientras conservadores y cristianodemócratas buscaron aislar al FrP.⁴⁰ Tanto socialdemócratas -que introdujeron regulaciones migratorias a mediados de los años setenta- como conservadores buscaron adoptar elementos de la agenda migratoria para amortiguar la influencia del FrP.⁴¹ Sin embargo, a partir del crecimiento electoral de los partidos conservadores en los años noventa, el Partido Conservador comenzó a aceptar al FrP como socio en consejos locales. Pese a la existencia de pactos puntuales en los años ochenta, los acuerdos se hicieron recurrentes en los años 2000.⁴²

Por tanto, tras un cambio en el liderazgo y orientación en uno de los principales partidos del sistema (H), y la intención del FrP de formar gobierno, este último fue incluido en la coalición en 2013.⁴³ Esta coalición no se basó en el crecimiento electoral del FrP, sino en la convergencia programática con h y sus aliados,⁴⁴ incluyendo la promulgación de un pacto de Estado que limitó la recepción de refugiados en noviembre de 2015. Esta coalición se repitió en 2017, con lo cual el FrP mantuvo una plataforma desregulacionista, liberal y enfocada en la economía.

Después de las elecciones de 2017, como muestra la Tabla 2, encontramos un Storting fragmentado; las fuerzas dominantes, con similar cantidad de bancas y el FrP en un tercer puesto influyente, con 27 escaños. La primera ministra Erna Solberg reeditó su coalición de 2013 con H, V, KrF y FrP. Dada la distribución proporcional del parlamento y la asimilación de la agenda por parte del sistema, el FrP abandonó el rol de oposición y buscó sumarse a la coalición gubernamental. Esta coalición, que asumió elementos de la agenda del FrP, como la cuestión migratoria, es la coalición del mínimo tamaño posible dada la cercanía ideológica. Con ello, forma una coalición mínima conectada, sin que se observe un “cordón sanitario” que impida al FrP llegar al gobierno.

Conclusiones

El objetivo de este trabajo fue analizar por qué, a pesar de las condiciones iniciales similares que tenían los Países Bajos y Noruega (un sistema electoral proporcional; un sistema multipartidista; la existencia de gobiernos de coalición), y la presencia en ambos de un partido antisistema entre las principales fuerzas electorales y parlamentarias, solo en Noruega se convirtió en parte de la coalición gobernante. Dado el nivel de proporcionalidad de ambos sistemas, no se generó una gran diferencia entre el NEP electoral y el NEP parlamentario, lo cual llevó a que la fragmentación a nivel electoral se traslade al parlamento y se genere la ventana de oportunidades para la formación de coaliciones, donde estos partidos antisistema puedan tener relevancia.

Como posible explicación a la situación planteada, hemos retomado la teoría de la coalición de ganadores mínimamente conectados que propone Axelrod, para mostrar la relevancia que la agenda de los partidos tuvo en la conformación de las coaliciones gubernamentales. Las diferencias en la agenda entre PVV y el resto del escenario partidario holandés hicieron posible la formación de un “cordón sanitario” que impidiera la llegada de este partido a una coalición de gobierno en 2009 y en 2017. En Noruega, la agenda política del FrP no tuvo el mismo nivel de rechazo, además, su agenda fue asimilada por los otros miembros de la coalición, ya que había otras alternativas posibles, por número de escaños y por la moderación y adaptación de esta fuerza a la agenda del resto de la arena partidaria. Es así como el FrP pasó de ser oposición hasta 2009, hasta integrar coaliciones de gobierno en 2013 y 2017.

En resumen, los Países Bajos y Noruega nos permiten demostrar que los partidos antisistema pueden alterar su orientación hacia la oposición: bajo ciertas condiciones pueden aspirar a llegar al gobierno (como ocurrió con el PVV holandés en 2009 y con el FrP noruego desde 2013). Lo que sucedió en 2017 muestra que la posición de las otras partes en contra de esta aspiración y la capacidad de moderación del actor antisistema son decisivas para su éxito.