SUMARIO

1. Introducción / 2. Metodología / 3. Marco teórico y núcleo conceptual (ejercicio del control constitucional difuso en materia administrativa) / 4. Desarrollo (el ejercicio del control difuso en materia electoral) / 5. Conclusiones / 6. Fuentes de la investigación

1. INTRODUCCIóN

Como se anticipó en el resumen del presente trabajo, el objetivo del mismo consiste en dar respuesta a algunos planteamientos que se muestran en el ejercicio del control constitucional difuso en materia electoral, cuya competencia corresponde tanto a las Salas del TEPJF, como a los Tribunales Electorales del país.

Las preguntas de mérito se desdoblan sobre la posibilidad de que en la resolución de una controversia, le sea planteado a un Tribunal Electoral Local, la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de una norma que resulte aplicable al caso. Ante tal situación ¿El órgano jurisdiccional electoral local tiene el deber de expresar las razones que lo lleven a acoger o desestimar el planteamiento? ¿Qué sucede si un órgano jurisdiccional electoral estatal es omiso en analizar un planteamiento concreto de constitucionalidad en el juicio primario, y dicha omisión es planteada en vía de agravio ante alguna de las Salas del TEPJF? Ante la citada omisión ¿la Sala competente del TEPJF debe declarar fundado el agravio y ordenar al órgano jurisdiccional omiso, el dictado de una resolución donde se analice el disenso de constitucionalidad? o bien ¿la Sala que corresponda del TEPJF, ante la verificación de la omisión del análisis de mérito, puede asumir plenitud de jurisdicción y avocarse al estudio del planteo de constitucionalidad?

La hipótesis que guía a este trabajo, se desdobla sobre la afirmación de que si bien, hay una especie de autocontención de los juzgadores electorales locales para entrar al fondo del estudio de constitucionalidad y convencionalidad, por la posible invasión de competencias, tal esquema no es compatible con las exigencias propias de la materia electoral. Lo anterior con independencia de que el TEPJF pueda resolver con plenitud de jurisdicción, sea por cuestión de los plazos fatales o por la relevancia del asunto de la controversia.

Consecuentemente, se sostiene que en materia electoral, los jueces ordinarios no tienen ningún obstáculo o impedimento para pronunciarse sobre tópicos relacionados con la constitucionalidad o convencionalidad de una norma, planteado por alguna de las partes en la controversia que estén resolviendo.

2. METODOLOGíA

Dar respuesta a los anteriores planteamientos, será objeto de reflexión en las siguientes líneas, para lo cual, a través del método exegético, dogmático jurídico, comparativo y de estudio de casos, se analizarán algunos criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación (PJF) respecto del ejercicio del control constitucional difuso en materia administrativa, en los que podemos encontrar algunas respuestas a los planteamientos realizados, por lo que se estudiará la viabilidad de trasladarlos a la materia electoral.

3. MARCO TEóRICO Y NúCLEO CONCEPTUAL (EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DIFUSO EN MATERIA ADMINISTRATIVA)

En este apartado, abordaremos cómo es que los Tribunales de la Federación (Suprema Corte de Justicia de la Nación -SCJN- y Tribunales Colegiados de Circuito), han comprendido el ejercicio del control constitucional difuso en materia administrativa, ante casos como los que se plantearon en el apartado introductorio de este trabajo.

Pero, en primer lugar, resulta necesario precisar en qué consisten los sistemas de control constitucional difuso y concentrado.

Así, el sistema de control constitucional americano o difuso (de judicial review) como muchos le han llamado, es producto de una tradición que encomienda al poder judicial el examen de que las leyes se ajusten a la Constitución.

Al respecto, Zagrebelsky¹ nos detalla que la concepción americana de Constitución como ley suprema, reconoce que la misma se encuentra dotada de ciertos contenidos materiales, como los derechos fundamentales, principios y valores existentes antes de la formación de la Constitución y que sólo ésta los viene a confirmar; podríamos decir que se reconoce una Constitución de tipo axiológico resultante de algunos postulados del derecho natural. De esa forma, mediante el control constitucional de las leyes, básicamente se inquirió que éstas se ajustaran a dichos contenidos materiales, o sea, se buscó ante todo, que la ley surgiera de los derechos y no los derechos de la ley, como aconteció bajo la concepción europea antes de la segunda posguerra.

Por lo que el sistema americano de control difuso, presenta las siguientes características:

1. Ejercido por todos los órganos de la autoridad judicial;
2. Incidental.- esto significa que sólo puede plantearse en vía prejudicial por quien es parte en una controversia;
3. Especial.- significa que la declaración de inconstitucionalidad únicamente lleva a la desaplicación de la ley en un caso concreto, y
4. Declarativo.- denota que la declaración de inconstitucionalidad opera a modo de certeza retroactiva de una nulidad preexistente, y presupone que todos los órganos jurisdiccionales (del órgano judicial) puedan ejercitarlo².

Mientras tanto, el Sistema Europeo de control constitucional concentrado, parte de postulados contrarios a los sostenidos por el sistema americano, puesto que, en primer lugar, el examen del apego de las leyes a la Constitución, se da bajo el aspecto de considerar a la Constitución como un ordenamiento superior del que depende la validez del resto de las normas jurídicas pertenecientes a un sistema jurídico dado, prescindiendo ante todo de contenidos materiales, pues a decir de Kelsen³: “…la Constitución debe, sobre todo si ella crea un tribunal constitucional, abstenerse de ese género de faseología, y si se quiere establecer principios relativos al contenido de las leyes, deberá formularlos de una manera tan precisa como sea posible”.

Es más, Kelsen consideró que reconocer los contenidos materiales de la Constitución pueden jugar un papel altamente peligroso, pues invitaría al legislador a conformarse con los criterios de justicia, igualdad, libertad, moralidad, etc., como direcciones relativas al contenido de las leyes; y si se deja a cargo del tribunal constitucional verificar el apego de las leyes a esos contenidos, el poder del tribunal sería tal, que devendría en insoportable, pues la concepción de justicia de la mayoría de los jueces del tribunal podría ser contraria a la de la mayoría de la población, y contraria a la de la mayoría del parlamento que ha aprobado la ley.⁴

De ahí que el criterio de validez normativa de Kelsen provenga únicamente del apego de las normas secundarias al aspecto formal de la Constitución, o sea, a una serie de reglas que previenen la formación del resto de las normas del sistema, sin importar su contenido.

Así, Kelsen⁵ sostiene que una ley sólo puede ser válida fundándose en la Constitución, y que la afirmación que se hace de que una ley válida es inconstitucional, sólo tiene sentido en el hecho de que la ley puede ser derogada conforme a la Constitución. …”Mientras no sea derogada, tiene que ser considerada válida, y mientras sea válida, no puede ser inconstitucional.”

De lo anterior se percibe el por qué Kelsen asemejaba al Tribunal Constitucional como una especie de legislador negativo, pues su tarea, autorizada por la propia Constitución, le confería el papel de ‘derogar’ las leyes contrarias a los procedimientos formales para su formación previstos en la propia Constitución, o sea, se excluía ante todo alguna fase creativa del Tribunal Constitucional.

En ese contexto, el sistema Europeo de control de la constitucionalidad inspirado en las ideas de Kelsen, cobró vida en la Constitución Austriaca de 1920, y en su versión original presentó los siguientes rasgos característicos:

1. Ejercido por un solo órgano de control constitucional;
2. Principal.- significa que el control se propone de forma totalmente ajena a la aplicación de la ley a un caso concreto, ya que se cuestiona de modo directo la constitucionalidad de la ley en general;
3. General.- ello significa que la declaración de inconstitucionalidad tiene efectos erga omnes, esto es, que la ley pierde su eficacia normativa general, y
4. Constitutivo.- significa que la declaración de inconstitucionalidad tiene efectos únicamente para el futuro, por lo que no se puede pensar en la aplicación retroactiva de la ley declarada inconstitucional.⁶

En cuanto al control de convencionalidad, Juan Carlos Hitters, proporciona la siguiente definición, en la que expresa: “lo que obviamente significa una comparación entre el Pacto de San José de Costa Rica (Adla, XLIV-B, 1250) y otras convenciones a las que nuestro país se ha plegado, como luego veremos, y las disposiciones del derecho interno de las naciones adheridas al modelo”.⁷

En nuestro concepto, control de convencionalidad, significa un acto de revisión o fiscalización de actos de los Estados signantes de la convención (se incluyen por su puesto las normas nacionales), realizados con la finalidad de que no se trasgreda el objeto y fin de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sus protocolos adicionales, así como la interpretación que haga al respecto la CORTIDH, del corpus iuris del sistema interamericano de Derechos Humanos.⁸

De la anterior definición, se desprende con mediana claridad, que el control de convencionalidad admite dos expresiones. Una de tipo concentrado, y otro de tipo difuso.⁹

La primera, de carácter concentrado, derivada de lo señalado por el artículo 62, párrafo 3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, CADH o Convención), que confiere a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CORTIDH), competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de la Convención que le sea sometido, siempre que los Estados Partes en el caso, hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ya sea por declaración especial, o por convención especial.¹⁰

Igualmente, el control convencional concentrado, a cargo de la CORTIDH, se deriva del artículo 63 de la convención, el que le confiere competencia para que: “Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.”

El control de convencionalidad concentrado a cargo de la CORTIDH, constituye la razón de ser de ese órgano jurisdiccional, ya que su tarea se constriñe en controlar la compatibilidad de un acto (en sentido amplio, ya que también caben las omisiones) de la autoridad estatal, con la convención y sus protocolos adicionales.¹¹

La CORTIDH, no tiene facultades para invalidar un precepto contrario a la convención, esto es, no se ocupa de la legislación nacional, sino que, en caso de que se dé una transgresión a la convención, emite una sentencia donde condena al Estado en cuestión, para que adopte las medidas en el derecho interno, tendentes a evitar que se siga vulnerando un derecho, a través de las modificaciones correspondientes a la norma de que se trate, o bien, para que se adopte una interpretación diversa.¹²

Esa tarea, se asemeja a la labor que realizan los Tribunales Constitucionales en algunos países, dado que éstos, contrastan las normas de rango inferior, con los principios y valores contenidos con la Constitución, con el objeto de elucidar si tales normas son compatibles con la Constitución. Así, la labor de la CORTIDH, consiste en contrastar actos de los Estados, con el objeto y fin de la convención, con el propósito de verificar si tales actos se ajustan o no a la convención.¹³

Por otra parte, el control convencional difuso, se desprende de los artículos 67 y 68, párrafo 1, de la convención, los que establecen, de forma respectiva, que los fallos de la CORTIDH, serán definitivos e inapelables. En todo caso, si hay desacuerdo sobre el sentido o alcance del fallo, la CORTIDH lo interpretará a solicitud de cualquiera de las partes, siempre que dicha solicitud se presente dentro de los noventa días a partir de la fecha de la notificación del fallo. Y que los Estados parte de la convención, se comprometen a cumplir los fallos de la CORTIDH.¹⁴

Asimismo, el control difuso de convencionalidad, tiene su fundamento en el artículo 29 de la convención, en cuanto los Estados parte, incluidos en este concepto, todas las autoridades, poderes y órganos, pero sobre todo, los jueces y órganos encargados de la administración de justicia, se encuentran obligados a realizar interpretaciones que permitan la más amplia protección a los derechos y libertades consagrados en el Pacto de San José y sus protocolos adicionales(y a la luz del artículo 1º constitucional, de otros tratados internacionales en materia de derechos humanos); situación que implica, por supuesto, interpretaciones restrictivas, cuando se trate de normas que establezcan limitaciones a tales derechos y libertades, tomando en cuenta también, las interpretaciones que establezca la CORTIDH al respecto.¹⁵

El control difuso de convencionalidad, también encuentra su fundamento en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados, conforme al cual, las obligaciones internacionales deben de ser cumplidas de buena fe, y la imposibilidad de alegar el derecho interno, como excusa para incumplirlas.¹⁶

Fue en el año dos mil seis, cuando la CORTIDH, por primera vez usó el término ‘control de convencionalidad’, refiriéndose con ello a un control difuso, al resolver el caso de Almaocid Arellano vs Chile¹⁷, según el cual, los jueces de los estados parte, tienen la obligación de velar por que las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no se vean transgredidas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, lo que implica que, los jueces tienen la obligación de aplicar en primer término lo establecido en la convención, a pesar de las disposiciones en contrario que formen parte del derecho interno.

Ese tipo de control, es el que deben de realizar los jueces nacionales de los estados parte que han suscrito la convención (también llamados ‘jueces domésticos’), y con mayor razón, los que han aceptado la jurisdicción de la CORTIDH.¹⁸

Por lo que se puede definir el control difuso de la convencionalidad, como el deber que tienen los jueces nacionales de los estados parte, de revisar la compatibilidad entre los actos y normas nacionales, y la convención, sus protocolos adicionales y la jurisprudencia de la CORTIDH, que interpreta ese bloque de convencionalidad¹⁹

Como se anticipó, este tipo de control tiene su fundamento en la propia Convención Americana sobre Derechos Humanos, la convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, y en la jurisprudencia emitida por la CORTIDH, en el ámbito de su competencia²⁰

Precisado el marco teórico relativo a los sistemas de control constitucional difuso y concentrado, y el control de convencionalidad, veamos cómo han comprendido los órganos del Poder Judicial de la Federación en México, el control constitucional difuso, a partir de su contrastación con el sistema de control concentrado. Para luego, fijar cómo ha comprendido el control constitucional difuso en materia administrativa.

Al respecto, resulta ilustrativo el criterio adoptado por el cuarto Tribunal Colegiado de Circuito, del centro auxiliar de la tercera región, con residencia en Guadalajara, Jalisco, en la Tesis Aislada: III.4o. (III Región) 2 K (10a.), de rubro: CONTROL CONSTITUCIONAL Y CONTROL DE CONVENCIONALIDAD DIFUSO. SUS CARACTERÍSTICAS Y DIFERENCIAS A PARTIR DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE JUNIO DE 2011.²¹

En el criterio de cuenta, se sostiene que a partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de Junio de 2011, que el control constitucional hace específica la necesidad de privilegiar y hacer eficaz el respeto a las prerrogativas señaladas en la Constitución, y las garantías para lograr su prevalencia en el Estado Mexicano son el juicio de amparo, la controversia constitucional, la acción de inconstitucionalidad, el juicio de revisión constitucional electoral y el juicio para la protección de los derechos político electorales; dado que a través de éstos se estudia y determina si la normativa en conflicto se contrapone o no con un precepto constitucional, de lo cual deriva la conclusión de resolver sobre su constitucionalidad.

Empero, se reconoce que el control de convencionalidad, en su modalidad de difuso, se circunscribe al deber de analizar la coincidencia entre las disposiciones y actos internos que deben aplicarse a un caso concreto y los derechos humanos que establece la Carta Magna y los tratados internacionales, así como los criterios jurisprudenciales sustentados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, debido a la fuerza vinculatoria de la normativa convencional, lo cual genera la consecuencia de permitir o no la aplicabilidad de alguna disposición a un caso en concreto.

Consecuentemente, el Tribunal Colegiado establece que mediante el control constitucional concentrado, se determina sobre la constitucionalidad de la norma reclamada, y mediante el difuso, sólo se atiende a su aplicación.

Otro criterio importante para nuestro estudio, es el sustentado por el Séptimo Tribunal Colegiado en materia administrativa del primer circuito, en la Tesis Aislada de clave, I.7o.A.8 K (10a.), cuyo rubro es: CONTROL CONCENTRADO Y CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIÓN. SUS DIFERENCIAS Y FINALIDAD DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO.²²

En la referida tesis, se razona que a partir del criterio P. LXX/.2011 (9a.), emitida por la SCJN, de rubro: SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO; actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control constitucional en el orden jurídico mexicano que son acordes con el modelo de control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos. El primero de ellos, el control concentrado en los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control y el segundo, el difuso, a cargo del resto de los Jueces del país en vía de desaplicación al resolver los procesos ordinarios en los que son competentes.

De la misma manera, se razona que ambos modelos, determinan el alcance y forma de conducción de los juzgadores en el ejercicio de dichos controles constitucionales, pues al ser de naturaleza diversa las vías para materializarse, también lo serán sus principios y efectos.

Luego entonces, por lo que hace al control concentrado, que reside en los órganos del Poder Judicial de la Federación con las vías directas de control -acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto-, la pretensión elevada ante sus juzgadores es eminentemente constitucional, dado que la finalidad de dichos procedimientos estriba en dilucidar si conforme al planteamiento jurídico que le es propuesto, la actuación de una autoridad o el contenido de un precepto se ajusta o no con las disposiciones que consagra la Carta Magna, en aras de la preservación del principio de supremacía constitucional.

Mientras tanto, el control difuso a cargo del resto de los Jueces del país, en los procesos ordinarios, se circunscribe a dilucidar una controversia con base en los hechos, argumentaciones, pruebas y alegatos de las partes, dando cumplimiento a las garantías de audiencia, legalidad, debido proceso y acceso a la impartición de justicia. Es en ese momento, donde el juzgador ordinario, al aplicar la norma, realiza la comparación entre la disposición regulatoria y los derechos humanos que reconoce el orden jurídico nacional, por lo cual, se agrega, dicha reflexión no forma parte del debate jurídico entre las partes contendientes, sino que surge y obedece a la obligación que impone el control de constitucionalidad y de convencionalidad que consagra el artículo 1o. de la Carta Magna.

Ello se considera así, se razona en la tesis, porque los mandatos contenidos en el citado artículo deben entenderse en armonía con el diverso 133 constitucional, con el propósito de determinar el marco dentro del que debe realizarse dicho cometido, el que resulta diferente al control concentrado que tradicionalmente operó en nuestro sistema jurídico, y explica que en las vías indirectas de control (o sea, en el control difuso), la pretensión o litis no puede consistir en aspectos de constitucionalidad, pues ello sería equiparar los procedimientos ordinarios, que buscan impartir justicia entre los contendientes, a los diversos que fueron creados por el Poder Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución con el propósito fundamental de resguardar el citado principio de supremacía constitucional.

En ese sentido, apreciamos que de acuerdo al criterio contenido en la tesis aislada en análisis, dentro del control constitucional difuso, la controversia jurídica no puede consistir en cuestiones de constitucionalidad de la norma, porque sería tanto como equiparar los procedimientos ordinarios, con las vías concretas de control constitucional.

Sobre el particular, no se considera acertada tal postura, dado que no se pueden equiparar los procedimientos concentrado y difuso, por el hecho de que las partes contendientes en una controversia ordinaria, realicen su argumentación con base en reflexiones sobre si las normas a aplicar a un caso concreto, son conformes o no a los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los Tratados Internacionales. En otros términos, esta forma de proceder en un procedimiento ordinario (en donde se práctica el control difuso), no lo convierte en un procedimiento concentrado, dado que el objeto de debate en el procedimiento ordinario, es la aplicación de la norma al caso concreto, ante el planteamiento de que la norma aplicable, puede resultar contraria al parámetro de regularidad constitucional.

Realizar planteamientos de constitucionalidad de las normas ante el juez ordinario, tampoco equivale a que el juez ordinario esté asumiendo un control concentrado, como el que ejercen los órganos del poder judicial de la federación, dado que las vías creadas para tal efecto (amparo, acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales, y los específicos en materia electoral), son de naturaleza diversa y atienden a propósitos y finalidades distintos al control constitucional difuso.

Así, por ejemplo, tanto en acciones de inconstitucionalidad como en controversias constitucionales, la sentencia puede tener efectos generales sobre las normas, es decir, puede llegarse a declarar inválida una norma, siempre y cuando la sentencia sea aprobada por una mayoría de 8 votos de los ministros; y en el control difuso esto no es así, únicamente se puede llegar a la inaplicación de la norma para el caso concreto, con efecto solo para las partes en la controversia.

Ahora bien, en relación a lo anterior, también se debe tener presente el criterio contenido en la Tesis Aislada 1a. CCXC/2015 (10a.), emitido por la primera sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD. SU EJERCICIO NO LIMITA NI CONDICIONA EL DEL CONTROL CONCENTRADO.²³

Tesis en la que se razona, que en atención a los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el control difuso que realizan los Jueces ordinarios, en el ámbito de sus competencias, es una facultad se ha entendido en el sentido de que el órgano judicial puede ejercerla ex officio, esto es, en razón de su función jurisdiccional y sin que medie petición alguna de las partes.

No obstante, es factible que en un juicio contencioso el actor solicite que el juzgador ejerza control difuso respecto de alguna norma. En dicho supuesto, se argumenta en la Tesis, al existir un argumento de nulidad expreso, se dan dos posibilidades: a) que el órgano jurisdiccional coincida con lo expuesto por el actor y considere que debe inaplicar la norma; y, b) que no esté de acuerdo con lo solicitado, caso en el cual, el juez competente, bastará con que mencione de una manera expresa, que no advirtió que la norma fuese violatoria de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias: esto es, sin que sea necesario una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dado que la norma, no le generó convicción que pusiera en entredicho la presunción de constitucionalidad de la que gozan las disposiciones jurídicas de nuestro sistema.

Lo anterior, se expone en la tesis, porque no puede imponerse al juzgador ordinario, la obligación de contestar de fondo los argumentos de inconstitucionalidad o inconvencionalidad que le hagan valer en la demanda, dado que ese proceder implicaría que la vía se equipare al control concentrado, desvirtuándose con ello la distinción entre los dos modelos de control que están perfectamente diferenciados en nuestro sistema.

De ahí que se concluya en la tesis, que es inexacto considerar que en su demanda de amparo, el quejoso deba controvertir el análisis de constitucionalidad efectuado por el juez ordinario, dado que el control concentrado de constitucionalidad y convencionalidad de las normas generales por vía de acción se deposita exclusivamente en los órganos del Poder Judicial de la Federación, quienes deciden en definitiva, si una norma es o no contraria a la Constitución Federal y a los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

Además, los juzgadores de amparo deben abordar el estudio de constitucionalidad de leyes al dictar sentencia en amparo directo, cuando estos aspectos sean planteados en los conceptos de violación, sin que las determinaciones que hubiese realizado el juez ordinario, por medio del ejercicio del control difuso, limiten o condicionen el ejercicio de las facultades del control concentrado.

De la tesis en análisis, podemos advertir con meridiana claridad, que ante un planteamiento expreso de constitucionalidad de las normas realizado ante un juez ordinario, puede optar por estar de acuerdo con el planteamiento, y por ende, inaplicar la norma correspondiente -brindando las razones correspondientes-, o bien, no estar de acuerdo con el planteo, y con una simple frase en el sentido de que la norma no resulta violatoria de los derechos humanos, se tiene por cumplido el deber de exhaustividad -que implica el deber de argumentar y dar razones- que debe regir el dictado de la sentencia.

Cuestión que desde nuestro particular punto de vista, no resulta del todo afortunada, porque para cumplir con el principio de exhaustividad, seguridad jurídica, y congruencia, el juez ordinario tiene el deber de soportar su decisión con una argumentación jurídica robusta, en donde se establezcan las razones por las cuales considera que una determinada norma, no viola los derechos humanos.

En ese orden de ideas, tampoco se coincide con el criterio, cuando se sostiene que no puede imponerse al juzgador ordinario, la obligación de contestar de fondo los argumentos de inconstitucionalidad o inconvencionalidad que le hagan valer en la demanda, dado que ello implicaría que la vía se equipare al control concentrado; pues se insiste, los mecanismos procesales constitucionales a cargo del Poder Judicial de la Federación, son de naturaleza diversa y atienden a finalidades distintas, a la del control difuso.

Además, el control difuso a cargo de los jueces ordinarios, no riñe con el realizado por los jueces de amparo, dado que en nuestro concepto, bastaría con que el quejoso, expresara de una manera sencilla ante el juez de amparo, que no está de acuerdo con la respuesta de constitucionalidad brindada por el juez ordinario, o que en su concepto, la norma aplicada es contraria a los derechos humanos (brindando los argumentos correspondientes en este segundo supuesto) para que el juez de amparo se avoque al conocimiento de constitucionalidad, sin que las determinaciones que hubiese realizado el juez ordinario, por medio del ejercicio del control difuso, limiten o condicionen el ejercicio de las facultades del control concentrado.

Por tanto, se estima que sería deseable un cambio de criterio, para que los jueces ordinarios, tengan el deber de argumentar su resolución sobre planteamientos de constitucionalidad de las normas, ya sea que coincidan con éste, o bien, que no coincidan con el mismo.

Pasando al análisis de otro criterio, resulta oportuno traer a cuenta el establecido por la segunda Sala de la SCJN, en la Tesis de Jurisprudencia 2a./J. 16/2014 (10a.), de rubro CONTROL DIFUSO. SU EJERCICIO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.²⁴

Tesis de Jurisprudencia, donde se reitera lo establecido en la tesis aislada analizada con anterioridad, en el sentido de que en un juicio contencioso administrativo, la competencia específica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es en materia de legalidad y, por razón de su función jurisdiccional, este tribunal puede ejercer control difuso; de ahí que si el actor solicita al tribunal administrativo el ejercicio del control difuso respecto de determinada norma, de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, éste puede inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones jurídicas de su decisión, pero si considera que la norma no puede ser inaplicada, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias. Lo anterior, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, pues además de que el control difuso no forma parte de su litis natural, obligarlo a realizar el estudio respectivo convertiría este control en concentrado o directo, y transformaría la competencia genérica del tribunal administrativo en competencia específica.

Por lo que se razona en la Jurisprudencia en análisis, que si en el juicio de amparo, se invoca la omisión de estudio del concepto de nulidad relativo al ejercicio de control difuso del tribunal ordinario, el juzgador debe declarar ineficaces -o inoperantes- los conceptos de violación respectivos, pues aun cuando esté demostrado que la responsable fue omisa, ello no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta al tema de constitucionalidad, debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio al dictar sentencia. Adicionalmente, si en la demanda de amparo alega como concepto de violación la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la ley, el juzgador sopesará declarar inoperantes los conceptos de violación relacionados con el control difuso y analizar los conceptos de violación enderezados a combatir la constitucionalidad y convencionalidad del precepto en el sistema concentrado.

Otro criterio que es coincidente con la Jurisprudencia analizada con anterioridad, es el emitido por el primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, en la Tesis Aislada IV.1o.A.29 A (10a.), de rubro CONCEPTOS DE VIOLACIÓN INOPERANTES CUANDO ALEGAN LA OMISIÓN DE ANÁLISIS DE CONTROL DIFUSO POR PARTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO.²⁵

En la tesis aislada de cuenta, se sostiene que cuando se impugna en juicio de amparo directo, la sentencia emitida en el juicio de nulidad por un tribunal de justicia administrativa estatal, y se argumenta, que el tribunal responsable dejó de analizar (por omisión absoluta o porque expresó razones para no hacerlo); el argumento relativo al ejercicio de control difuso respecto de determinada norma, es ineficaz -o inoperante-, pues aun cuando esté demostrado que la responsable cometió la omisión, tal proceder no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema, debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio de manera directa al emitir la sentencia.

Como se ve de lo anterior, ante la situación de que en un juicio de amparo directo se impugne la omisión por parte de la autoridad responsable, de ejercer el control difuso, planteado respecto de una norma aplicable al caso; deben declararse ineficaces o inoperantes los conceptos de violación correspondientes, dado que aún y cuando se encuentre acreditada la omisión, no puede concederse el amparo para efectos de que la responsable dicte un nuevo fallo, en el que aborde el tema de constitucionalidad de la norma, pues se reconoce que el Poder Judicial de la Federación cuenta con competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad, y puede abordar el tema en cuestión al emitir la sentencia de amparo.

4. DESARROLLO (EL EJERCICIO DEL CONTROL DIFUSO EN MATERIA ELECTORAL)

Llegados a este punto, corresponde dar una puntual respuesta a las preguntas que guían este texto, utilizando los criterios de los que se dio cuenta en el apartado anterior.

Ante la situación de que en la resolución de una controversia, le sea planteado a un Tribunal Electoral Local, la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de una norma que resulte aplicable al caso: ¿El órgano jurisdiccional electoral tiene el deber de expresar las razones que lo lleven a acoger o desestimar el planteamiento?

Conforme la Tesis Aislada 1a. CCXC/2015 (10a.), emitida por la primera sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y la Jurisprudencia 2a./J. 16/2014 (10a.), emitida por la segunda sala del alto Tribunal, antes analizadas: podemos advertir con meridiana claridad, que ante un planteamiento expreso de constitucionalidad de las normas realizados ante un Tribunal Electoral Local, puede optar por estar de acuerdo con el planteamiento, y por ende, inaplicar la norma correspondiente -brindando las razones atinentes-, o bien, no estar de acuerdo con el planteo, y con una simple frase en el sentido de que la norma no resulta violatoria de los derechos humanos, se tiene por cumplido el deber de exhaustividad -que implica el deber de argumentar y dar razones- que debe regir el dictado de la sentencia. Sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, dado que el control difuso no forma parte de su litis natural, y obligarlo a realizar el estudio respectivo convertiría este control en concentrado o directo, y transformaría la competencia genérica del tribunal en competencia específica.

En el caso, no se coincide con el criterio en cuestión, pues se insiste, los mecanismos procesales constitucionales a cargo del Poder Judicial de la Federación, entre ellos, los inherentes a la materia electoral, son de naturaleza diversa y atienden a finalidades distintas, a la del control difuso.

Además, el control difuso a cargo de los Tribunales Electorales de los Estados, no entraría en conflicto con el específico realizado por las Salas del TEPJF; dado que en nuestro concepto, bastaría con que el actor, expresara de una manera sencilla ante la Sala competente del TEPJF, que no comparte la respuesta de constitucionalidad brindada por el juez electoral local, o que en su concepto, la norma aplicada es contraria a los derechos humanos (brindando los argumentos correspondientes), para que el TEPJF, se avoque al conocimiento del tema de constitucionalidad, sin que las determinaciones que hubiese realizado Tribunal Electoral Local, por medio del ejercicio del control difuso, limiten o condicionen el ejercicio de las facultades del control que tiene el TEPJF.

Ahora bien, por lo que hace a las preguntas ¿Qué sucede si un órgano jurisdiccional electoral estatal es omiso en analizar un planteamiento concreto de constitucionalidad en el juicio primario, y dicha omisión es planteada en vía de agravio ante alguna de las Salas del TEPJF? Ante la citada omisión ¿la Sala competente del TEPJF debe declarar fundado el agravio y ordenar al órgano jurisdiccional omiso, el dictado de una resolución donde se analice el disenso de constitucionalidad? o bien ¿la Sala que corresponda del TEPJF, ante la verificación de la omisión del análisis de mérito, puede asumir plenitud de jurisdicción y avocarse al estudio del planteo de constitucionalidad?

Si aplicamos el criterio contenido en la Jurisprudencia 2a./J. 16/2014 (10a.), emitida por la segunda sala del alto Tribunal, antes analizada, así como el criterio emitido por el primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, en la Tesis Aislada IV.1o.A.29 A (10a.); tendríamos como resultado, que si en un medio de impugnación cuya competencia corresponda a las Salas del TEPJF (como el Juicio de Revisión Constitucional Electoral o Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano), se invoca como agravio, la omisión de estudio relacionado con el ejercicio de control difuso del órgano jurisdiccional electoral local, el TEPJF tendría que declarar ineficaces -o inoperantes- los agravios respectivos, pues aun cuando esté demostrado que la responsable fue omisa, ello no ameritaría que se diera la razón al actor, para que se dictara un nuevo fallo en el que se ocupara de dar respuesta al tema de constitucionalidad, debido a que el Poder Judicial de la Federación (y desde luego las Salas del TEPJF, que forman parte del PJF), tienen competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio al dictar sentencia. Adicionalmente, si en la demanda de correspondiente se adujera como agravio la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la ley, el TEPJF tendría que sopesar declarar inoperantes los conceptos de violación relacionados con el control difuso y analizar los conceptos de violación enderezados a combatir la constitucionalidad y convencionalidad del precepto, debido a su competencia específica en materia de control constitucional.

Esta resolución, sería la más idónea, de acuerdo al dinamismo con el que se desarrollan los procesos electorales, donde todos los días y horas son hábiles, y cada una de las etapas va adquiriendo definitividad y firmeza, con el consecuente impedimento de regresar a etapas del proceso electoral ya superadas.

En controversias inherentes al proceso electoral y sus resultados, donde cada día y momento que transcurre es importante para el desarrollo del proceso, no sería lo más óptimo que las Salas del TEPJF, ante la verificación de la omisión en tratándose del control difuso, revocara la resolución para efectos de que el Tribunal Electoral Local dictara un nuevo fallo donde se avocara al estudio del tema de constitucionalidad; pues ello podría trascender a la consumación de las violaciones reclamadas, por virtud del principio de definitividad.

Pero pensemos en asuntos que no se encuentran directamente vinculados con alguna de las etapas del proceso electoral o sus resultados. La respuesta brindada a los anteriores planteamientos, conforme a los criterios del PJF ¿sería la más idónea?

En este tipo de asuntos no vinculados al proceso electoral, puede caber otro tipo de respuesta a los planteamientos realizados, dado que el TEPJF, con independencia de que tenga competencia primigenia en materia de control constitucional, ante la omisión de un órgano jurisdiccional electoral local de realizar el control constitucional difuso que le fue planteado, puede declarar fundado el agravio, y ordenarle al juzgador electoral local, se avoque al conocimiento del tema de constitucionalidad.

Lo anterior, porque en ese tipo de asuntos no vinculados al proceso electoral, no se corre el riesgo de que por el paso del tiempo que puede ocasionar un reenvío (de una sentencia para efectos), se pueda consumar la violación reclamada y a la postre, se convierta en irreparable. Pero si así fuese el caso, la Sala competente del TEPJF, podría hacer la ponderación en su sentencia, y determinar dar respuesta al tema de constitucionalidad, asumiendo plenitud de jurisdicción, o bien, devolver el asunto al Tribunal Electoral Local, para que dicte el nuevo fallo, en el que dé respuesta al planteo de constitucionalidad de las normas.

Ello, porque el control constitucional difuso, es una atribución que le corresponde a todos los jueces del país, entre ellos, los especializados en materia electoral, en el ámbito de sus respectivas competencias; la cual si bien, puede ser ejercida de manera oficiosa -sin que se lo soliciten las partes-, también cabe la posibilidad de que las partes en el juicio, soliciten a los juzgadores electorales locales, de manera expresa, que ejerzan el control difuso, por considerar que una norma que resulte aplicable al caso concreto, es contraria al parámetro de regularidad constitucional y convencional.

En esta segunda hipótesis, si el órgano judicial electoral local, es omiso en analizar el tema de constitucionalidad de las normas, es perfectamente plausible que se reclame la omisión ante las Salas del TEPJF, y de estimarse fundada la omisión, se puede dar el dictado de una sentencia para efectos de que el órgano jurisdiccional responsable dé respuesta a la cuestión de constitucionalidad. Es decir, se determinaría el dictado de una resolución, para el efecto de que cumpla con su atribución en el ejercicio del control difuso.

5. CONCLUSIONES

Como se pudo apreciar de lo antes expuesto, no todo está dicho en materia de control constitucional, por lo que se tiene que seguir reflexionando sobre la mejor manera de implementar el ejercicio del control constitucional (concentrado y difuso) en todas las materias, incluyendo la electoral.

Así por ejemplo, aunque los tribunales del PJF, insistan en que no puede plantearse en los juicios ordinarios cuestiones sobre la constitucionalidad de las normas que vayan a aplicarse al caso concreto, porque esto equipararía el control constitucional difuso (que debe ejercerse de manera oficiosa), con el concentrado a cargo de los órganos jurisdiccionales del PJF: se razonó que ello está lejos de ser así, dado la naturaleza y alcances distintos que tienen los mecanismos de control constitucional concentrado y el difuso.

Lo mismo pudiera comentarse, respecto del criterio que invita a los jueces ordinarios, a desestimar los planteamientos de constitucionalidad de las normas, sin dar razones del por qué lo consideran de esa manera. Por lo que se consideró que el criterio aplicable a la materia administrativa, no puede trasladarse por completo al ámbito de lo electoral.

Consecuentemente, quedó evidenciado que en materia electoral, los jueces ordinarios no tienen impedimento para pronunciarse sobre planteamientos relacionados con la constitucionalidad o convencionalidad de una norma, hechos por alguna de las partes en la controversia que estén resolviendo.

En suma, esperamos que las reflexiones vertidas en este modesto trabajo, incentiven el debate que lleve a mejorar el ejercicio del control constitucional en nuestro país, todo en pro de potenciar y maximizar los derechos humanos.