1. Introducción

La globalización, una idea occidental, ha querido crear una economía basada en el libre comercio. Los años ochenta del siglo XX representaron un importante punto de inflexión ideológica. Theodore Lewitt¹ considera que el modelo de producción y consumo de su país, Estados Unidos, tiene vocación de difundirse universalmente a escala mundial. Kenichi Ohmae² describe con certeza la empresa sin fronteras, el fin del Estado-nación y la globalización de la economía.

No obstante, la globalización ha tocado dos pilares fundamentales del Estado-nación: la soberanía y la territorialidad, pues afecta a la economía y la seguridad. De acuerdo con Pascal Lorot, “las preguntas geoeconómicas, así como la relación entre el poder y el espacio han llevado a un espacio ‘virtual’ o recorte en el sentido de sus límites en constante movimiento, por lo que esto es un espacio liberado de las fronteras territoriales característicamente físicas de la geopolítica”.³

2. El complejo regional de seguridad como una cuadrícula analítica

Hasta el fin de la Guerra Fría, el enfoque regional de las cuestiones de seguridad internacional fue poco estudiado. Sin embargo, en 1983, Barry Buzan se interesó en conceptualizar los “complejos de seguridad regionales”, en su libro de referencia Gente, Estados y miedo: el problema de la seguridad nacional en las relaciones internacionales.⁴ Por lo tanto, la formación de alianzas económicas regionales durante la década de 1990 y la renovada atención al concepto de multipolaridad no son ajenas a este interés en sus escritos.

Bajo este concepto, Buzan cree que el hecho de que los estudios estratégicos se limiten al análisis de algunos de los principales poderes estatales es insuficiente. Según él, y la Escuela de Copenhague de la cual es uno de los fundadores, las apuestas de seguridad más importantes y frecuentes de las grandes potencias dependen en mayor medida de su vecindad inmediata que de otras superpotencias geográficamente distantes. Por lo tanto, según Barry Buzan, cuanto mayor sea la distancia geográfica, menores serán los problemas de seguridad relevantes.

Lo anterior da como resultado una mayor intensidad dentro de una sola región que entre diferentes regiones. Buzan describe este fenómeno como⁵ “un conjunto de unidades cuyos principales procesos de seguridad, profanación o ambos están tan interrelacionados que sus problemas de seguridad no pueden ser analizados de forma razonable independientemente el uno del otro”. El concepto de “complejos de seguridad regionales” es esencialmente geográfico porque se basa en la noción de territorio y fronteras comunes. En cambio, los aspectos culturales y sociales le interesan poco. Por consiguiente, esto nos lleva a considerar estos espacios regionales como sistemas internacionales completos, pero de pequeña escala.

Barry Buzan distingue cuatro sectores dentro de estos complejos de seguridad regional que, además de los militares, interactúan entre sí: la economía, la política, la sociedad y el medioambiente. Si el aspecto militar se refiere directamente a la teoría realista que pone la estructura del Estado en el centro de los problemas de seguridad internacional, los otros cuatro les permiten salir de este “clasicismo”. Este entendimiento permite tener una visión más completa de los problemas de seguridad al disponer del conjunto de datos y temas para su estudio. Por consiguiente, esta es la cuadrícula de análisis que hemos elegido para el tratamiento de nuestro tema.

A su vez, analizaremos la relación entre Estados Unidos, una superpotencia, y América Latina. Los Estados que conforman a esta última, debido a la continuidad geográfica existente, son un complejo de seguridad regional, en el sentido que define Buzan, pues sus problemas de seguridad son comunes.

Buzan también explica que la interdependencia de seguridad es mucho más intensa para los Estados dentro de los complejos de seguridad que para los que están afuera. Esto es palpable en el caso de América Latina, puesto que los problemas de seguridad de los diferentes Estados están estrechamente vinculados a una “amenaza común”: Estados Unidos.

Cada Estado se enfrenta al problema de seguridad a nivel internacional. La noción de complejos de seguridad regionales implica la existencia de estos subsistemas que pueden describirse como anárquicos. Tal es el caso del sistema internacional, según los realistas. Buzan afirma que cada Estado tiene miedo de pertenecer a uno o más complejos regionales. Según él, son productos naturales, típicos e intrínsecos del sistema internacional sin ley, y son una característica normal y esperada.

Los Estados constituyentes fijan su acción y su filosofía. En el caso de América Latina, la “amenaza común” proviene de Washington y sus diseños en la región. A pesar de que esta preocupación es antigua, se volvió aún más significativa tras el final de la Guerra Fría y la llegada al poder de los líderes de izquierda en muchos países latinoamericanos durante la última década. La voluntad de Washington por “controlar” la región empezó con la doctrina Monroe en 1823 y se concretó con el Primer Congreso Panamericano en esta misma ciudad, en 1889.

Durante el primer tercio del siglo XX, Estados Unidos desarrolló sus vínculos económicos y políticos con toda América Latina. A nivel económico, los estadounidenses multiplicaron sus inversiones entre 1897 y 1930. Sin embargo, el objetivo final de los Estados Unidos era una zona de libre comercio, del norte al sur del continente americano: el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

Desde que la Unión Soviética desapareció a principios de la década de 1990, Estados Unidos se vio obligado a cambiar su análisis del mundo y las relaciones geopolíticas. Mientras Francis Fukuyama llegaba al extremo de hablar sobre el “fin de la historia”,⁶ el equilibrio del poder se movía y los estadounidenses parecían ser los primeros ganadores de la batalla ideológica. Como resultado, en la euforia de un mundo poscomunista, apoyaron y estimularon firmemente cualquier deseo de liberalización política y económica.

Por lo tanto, el proyecto impulsado por la administración de George H. Bush es fundamental, pues entonces surgió la fuente de todas las propuestas económicas de dos décadas en las relaciones con América Latina. Inspiradas por la tesis de Fukuyama, las élites estadounidenses abrumadoramente creyeron que el momento de la democratización del mundo y la globalización del comercio había llegado de manera inevitable.

Latinoamérica siempre ha tenido una relación especial con Estados Unidos, desde el punto de vista comercial. Cabe recordar que en 1920 la mitad de las exportaciones de los países latinoamericanos estaban destinadas a Estados Unidos. Este último ha sido reacio a las alianzas comerciales multilaterales (sean o no miembros) y ha favorecido los tratados bilaterales con los países de esta región.

Sin embargo, para áreas geográficas pequeñas, tanto en superficie como en demografía y economía, se han firmado acuerdos con la bendición de Washington. Por un lado, en 1960, el Mercado Común Centroamericano (MCCA) reunió a Costa Rica, Nicaragua, Guatemala, Honduras y El Salvador. Por otra parte, el protocolo de Tegucigalpa de 1991 se convirtió en el Sistema de Integración Centroamericana (Sica) con dos miembros adicionales: Belice y Panamá.

No obstante, la paradoja de la visión estadounidense del proyecto propuesto fue luchar contra las alianzas subregionales que se formaron durante el último tercio del siglo XX, pues buscaba el establecimiento de una zona de libre comercio continental que cubriera todo el continente americano. Por lo tanto, las alianzas antes mencionadas se crearon para protegerse de lo que los latinoamericanos consideran el imperialismo.

Estados Unidos, a su vez, es miembro de un solo tratado: el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), con Canadá y México. Por lo tanto, la Caricom (Comunidad del Caribe) con quince miembros; la Comunidad Andina (Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia) y el Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay) son vistas por Washington como proyectos destinados a contrarrestar su estrategia. La respuesta de los líderes latinoamericanos fue la creación del Área de Libre Comercio de las Américas con la Unasur (Unión de Naciones Suramericanas), en 2008.

Sin embargo, no se realizó hasta ese entonces, debido a que varios líderes de izquierda y de centroizquierda llegaron al poder a lo largo de los años 2000 (Lula en Brasil, el matrimonio Kirchner en Argentina, Michelle Bachelet en Chile, Rafael Correa en Ecuador, Evo Morales en Bolivia, así como Tabaré Vázquez y José Mujica en Uruguay).

3. El origen del proyecto, TLCAN como laboratorio

El 27 de junio de 1990, George H. Bush anunció que Estados Unidos deseaba una revisión de sus relaciones con América Latina. Para ello, evocó por primera vez un proyecto con una ambición sin precedentes: la Iniciativa para las Américas (Enterprise for the American Initiative), una profunda ruptura con la diplomacia de Washington con respecto a esta región. Si bien siempre han favorecido las relaciones bilaterales con los países que lo componen, este proyecto mostraba disposición para probar un enfoque multilateral con América Latina.

A pesar de todo, la influencia monroísta siempre está presente en el fondo. El presidente Bush buscaba mantener a América Latina en la zona de influencia ideológica de su país y evitar cualquier tentación de conexiones extracontinentales demasiado impulsadas para estos países (particularmente con Europa y Japón, en ese momento). Es necesario enfatizar que Bush estaba en la estela de su predecesor, Ronald Reagan, de quien fue vicepresidente. Así, buscaba los mismos dos objetivos: la reafirmación del poder estadounidense y promover la liberalización de mercados a nivel continental, e incluso a nivel mundial, a través del proceso de globalización del comercio.

Sin embargo, en el contexto histórico y económico de finales de los años ochenta y principios de los noventa, América Latina enfrentó importantes problemas económicos y financieros. Algunos estudiosos incluso mencionan una modernización del Corolario de Roosevelt de 1904. El presidente estadounidense Théodore Roosevelt (1901-1909) había afirmado que su país tenía el derecho de intervenir en los asuntos internos de los países de América Latina.

Esta teoría del líder republicano había dado luz a la diplomacia del gran palo, llamada así por su nombre en inglés, Big Stick Diplomacy. Bajo el respaldo de esta teoría, Estados Unidos podía intervenir política, militar y económicamente en la región a lo largo del siglo XX. Por lo tanto, el deseo estadounidense de la década de 1990 era constituir una zona de libre comercio en todo el continente, desde Alaska hasta Tierra del Fuego. Sin embargo, perfectamente conscientes de las dificultades que se presentarían, actuaron por etapas.

El TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América del Norte), en 1994, fue considerado un primer paso. Este acuerdo marca la creación de una zona de libre comercio entre Canadá, Estados Unidos y México. El TLCAN ha tenido un impacto significativo en la economía de este último país, pues los bancos y las empresas se han abierto masivamente al capital extranjero, pero también se han multiplicado las crisis agrarias debido a la importación masiva de productos agrícolas y agroalimentarios estadounidenses.

Por lo tanto, el ejemplo mexicano sería el primer intento de aplicar concretamente la mezcla deseada de globalización y regionalización de Washington. A su vez, si desde el comienzo del siglo XX la hegemonía estadounidense en América Latina era política, económica y militar, se debía a que el poder político estadounidense trataba -en ese entonces y ahora- de defender tanto al Estado como a las grandes multinacionales. Así, las élites estadounidenses han estado siempre obsesionadas con asegurar sus intereses en América Latina.

El anuncio de este ambicioso proyecto, por otro lado, coincidió con la desaparición de la URSS. Esto significa que la amenaza no fue política y militar, sino esencialmente económica. Además, desde la década de 1990, las élites latinoamericanas estaban ideológica y políticamente más cerca de Estados Unidos, y esto no es sorprendente cuando vemos que están entrenadas en las mejores universidades estadounidenses. Además, tres presidentes mexicanos, Zedillo, Salinas de Gortari y de la Madrid, hicieron en ese país parte de sus cursos universitarios.

Lo anterior explica en gran medida que el “Consenso” de Washington haya sido implementado. Este, por otro lado, postula la integración económica mediante el establecimiento de zonas de libre comercio con base en la privatización y la reducción drástica del gasto público. Todo ello bajo el control escrupuloso de las instituciones de Bretton Woods (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial), cuyos líderes provienen en su mayoría de universidades estadounidenses.

Además, desde principios de los años ochenta, México puede describirse como el laboratorio de proyectos estadounidenses para toda América Latina. En 1982, México experimentó una seria crisis relacionada con su deuda. Por su parte, como primer socio comercial de la región, Estados Unidos aprovechó el endeudamiento masivo de cierto número de países latinoamericanos para imponerles un modelo económico y comercial inspirado en lo que Washington ha establecido con su vecino canadiense a partir de 1989, es decir, un acuerdo de libre comercio.

En 1983, el presidente Miguel de la Madrid lanzó un programa denominado PIRE. La moneda nacional, el peso, se devaluó; el gasto público se redujo drásticamente y miles de funcionarios fueron excluidos de la administración pública, mientras un gran número de empresas fueron privatizadas. La inflación fue muy alta y tuvo consecuencias directas y perjudiciales para la población mexicana.

Jean Gérald Cadet⁷ explica que entre 1983 y 1989 las clases medias disminuyeron su participación en el ingreso nacional de 36.6% a 33.6%. Sin embargo, el sucesor, Salinas de Gortari, siguió una política similar con un proyecto emblemático llamado Pronasol (Programa Nacional de Solidaridad). Durante este periodo, Colombia también empezó a implementar reformas neoliberales.

La Iniciativa para las Américas contó con el apoyo de republicanos y demócratas. La influencia del presidente Wilson y su “idealismo democrático” era innegable, además, respetaba escrupulosamente los intereses geoestratégicos estadounidenses. Sin embargo, incluso las élites políticas y económicas estadounidenses juzgaron este proyecto como pragmático. Asimismo, se compara con la diplomacia regional de su predecesor, quien se enfocó en América Central y en la resolución de problemas políticos y militares (Granada, Nicaragua y El Salvador), en detrimento de cuestiones económicas. Este proyecto, por lo tanto, pretendía actuar sobre dos elementos: la globalización y la regionalización.

Así, George H. Bush quiso promover la globalización, desarrollando un movimiento bastante original para la época. El GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), con el firme apoyo de Estados Unidos, inicialmente quería crear un sistema multilateral de comercio mundial.

Estados Unidos estaba en contra de cualquier forma de proyecto regional. Sin embargo, desde la desaparición de la amenaza comunista a principios de la década de 1990, Estados Unidos quiso centrar su diplomacia en América Latina, a partir de temas económicos y militares, inspirados por Alfred Mahan:⁸ “El poder militar siempre ha seguido el comercio para ayudarlo a progresar y protegerlo”.

Republicanos y demócratas de Estados Unidos desean desarrollar la seguridad continental panamericana, y saben que la globalización que ellos fomentan causa varias turbulencias; por lo tanto, quieren controlarlas. Esto plantea la cuestión de la frontera entre la seguridad interna y la seguridad internacional; sin embargo, la potencia mundial quiere ser el policía del mundo, debido a la globalización del comercio y sus consecuencias. Además, Estados Unidos considera que posee la preservación de América Latina bajo la doctrina Monroe de 1823.

Esta idea, por lo tanto, estuvo presente en la década siguiente, debido a que una de las prioridades económicas del presidente George W. Bush (2001-2009) fue el establecimiento del ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas) en América Latina, por dos razones principales. En primer lugar, la consolidación del dominio comercial y financiero de los Estados Unidos en la región; en segundo lugar, el control de recursos energéticos y puntos geoestratégicos (petróleo de México y Venezuela), los cuales Washington necesita para reducir su gran déficit comercial.

Los objetivos del ALCA son estimular las exportaciones, extender la desregulación financiera a escala continental y asegurar el mantenimiento de América Latina en el sistema del dólar. Por consiguiente, con estos acuerdos comerciales, Estados Unidos quiere bloquear el progreso de sus competidores. Hasta el día de hoy, se han firmado acuerdos directos con Chile, Perú, Colombia, Guatemala y Costa Rica, y Washington está intentando lo mismo con Uruguay. En consecuencia, la deuda está estrechamente vinculada a la conclusión de estos acuerdos comerciales para Estados Unidos. La prueba es que la implementación de estos acuerdos se realiza bajo la supervisión del Fondo Monetario Internacional (FMI).

4. Un proyecto económico

A continuación, intentaremos definir este ambicioso proyecto. La Iniciativa para las Américas se puede describir como intervencionista, incluso si los objetivos no son los mismos que antes, la visión del presidente George H. Bush es totalmente económica. También es necesario especificar que esta es la primera vez que Estados Unidos propone un plan totalmente orientado hacia las cuestiones económicas y que aborda globalmente las dificultades económicas que atraviesan los países latinoamericanos.

Cabe señalar, que este proyecto no emana del Departamento de Estado, como es tradicional, sino de los departamentos de Hacienda y Comercio. Se ha construido en torno a tres ejes, comercio, deuda e inversión, y se proponen dos medidas para respaldar lo último. Así, surgió un nuevo programa de préstamos a países para reducir los obstáculos a la inversión internacional, mientras se establecía un Fondo Multilateral de Inversiones administrado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con 300 millones de dólares por año. Para ello, Estados Unidos se comprometió a dar 100 millones de dólares cada año y a solicitar contribuciones europeas y japonesas en las mismas proporciones.

El politólogo brasileño Alfredo Valladao ha analizado e interpretado la Iniciativa para las Américas como una nueva forma de regionalización. En su libro, El retorno del panamericanismo,⁹ afirma que incluso si las cuestiones de seguridad siguen siendo muy importantes, Estados Unidos ahora tiene la intención de desarrollar vínculos económicos prioritarios con América Latina. También afirma que este último era una “nueva frontera” para Washington durante la presidencia de Clinton (1993-2001).

Sin embargo, lo verdaderamente revolucionario es el hecho de que Estados Unidos haya querido asociar a Japón y a la Comunidad Económica Europea (CEE). Esto se puede ver como una ruptura con la doctrina Monroe, que es el pilar de las relaciones interamericanas desde el punto de vista de Washington. Estados Unidos ha pensado en el comienzo para la Iniciativa de las Américas como un todo, pero requiere de otros asuman el costo. Con este proyecto, Estados Unidos realmente quiere combinar sus intereses globales e intereses regionales. Tienen la intención, por un lado, de aprovechar la globalización del comercio, de la cual son el primer soporte, al tiempo que conservan una zona comercial preferencial, donde pueden vender sus productos y se benefician de determinadas materias primas de manera preferencial.

Por otra parte, mientras que The Enterprise for the American Initiative se proponía en 1990, Estados Unidos estaba experimentando muchos problemas dentro de su territorio: una explosión del consumo de drogas, una significativa inmigración ilegal de América Central y cambios significativos en el mercado laboral. Esto puede haber dejado la impresión de que la seguridad, en sentido amplio, estaba disminuyendo, tanto por factores internos como externos.

Las decisiones tomadas por Washington son tanto de carácter interno como externo, pues según funcionarios estadounidenses, América Latina contribuye en gran medida al aumento de su propia inseguridad. Por lo tanto, esta región se considera un área clave para Estados Unidos a principios de la década de 1990 en términos económicos y estratégicos. Si el objetivo principal es alcanzar un acuerdo global en la Organización Mundial del Comercio (OMC), los acuerdos regionales pueden proporcionar un marco de referencia valioso. Como explica Jean Gérald Cadet,¹⁰The Enterprise for the American Initiative fue diseñada para responder a una situación cambiante en el mundo, y en particular en América Latina.

Esto requirió un cambio profundo en la política latinoamericana desde Washington, a través de una redefinición de la seguridad y una transformación de la política económica internacional de Estados Unidos. Si el segundo argumento es explícito, el primero es, por el contrario, implícito. A su vez, la caída del Muro de Berlín y la desaparición de la URSS deben considerarse elementos decisivos. The Enterprise for the American Initiative, de acuerdo con sus diseñadores, defendía la seguridad estadounidense, y permitía a la región desarrollarse económicamente.

Mientras existió la urss, América Latina fue muy importante diplomática y militarmente para Estados Unidos y su estrategia de “contención” de amenaza comunista. El desarrollo económico de estos Estados favoreció indudablemente a Estados Unidos a nivel político y económico, según J. S. Tulchin.¹¹

Además, Washington temía que algunos de estos países se convirtieran en “narcodemocracias”. Los principales productores y exportadores de drogas en esta región, en ese entonces, eran Colombia, Ecuador, Perú y algunas islas del Caribe. La intervención en Panamá y la detención del general Noriega en 1989 evidenciaron la enorme importancia de este tema para Estados Unidos. De acuerdo con el profesor Anthony T. Bryan, esta es la mayor amenaza contra Estados Unidos desde la década de 1980.¹²

Sin embargo, ello no significa que el aspecto militar haya sido abandonado por Washington. Como dice Robert Pastor,¹³ politólogo y ex miembro del Consejo de Seguridad Nacional durante la presidencia de Jimmy Carter (1977-1981): otros peligros podrían afectar a la seguridad de Estados Unidos y América Latina, como disputas fronterizas entre algunos Estados de la región (Perú/Ecuador y Venezuela/Colombia, Honduras/El Salvador) o guerras civiles (guerrillas en Colombia y Guatemala).

De acuerdo con la opinión de Robert Pastor, si Estados Unidos se abstuviese de involucrarse, se ocasionarían dos problemas: un aumento del flujo de drogas y de refugiados. El presidente George H. W. Bush respalda la idea de Wilson de que el comercio evita la guerra: “Paz a través del comercio”.

Con la globalización, por otra parte, muchos asuntos internacionales tienen implicaciones nacionales y viceversa. Intermestic es, como lo define Martine Azuelos,¹⁴ un neologismo en inglés para enfatizar que cualquier cuestión de política exterior responde a cuestiones internacionales y, al mismo tiempo, a cuestiones nacionales. Sin embargo, desde 2001, la diplomacia económica estadounidense debe actuar porque su hegemonía es cuestionada.

Estados Unidos impulsó la liberalización comercial desde el final de la Segunda Guerra Mundial, a través del GATT, en 1947, y la OMC, en 1994, y se benefició enormemente, ya que el fuerte aumento en el comercio y la inversión impulsaron su crecimiento interno. A su vez, las grandes empresas estadounidenses aumentaron notablemente su rentabilidad al reubicar parte de su producción fuera del país.

Aunado a lo anterior, Estados Unidos se convirtió en el país principal de la inversión extranjera directa, ya que sus mercados financieros son el corazón de la economía mundial. Hasta la década del 2000, la dominación y el poder estadounidense se fortalecieron con la extensión de las herramientas que permitieron el establecimiento de la globalización. Sin embargo, elementos sorprendentes e incluso paradójicos se desarrollaron al mismo tiempo, como bien señaló Joseph S. Nye.¹⁵

Si bien la economía de Estados Unidos todavía representaba 20% de la producción mundial a principios de la década de 2000, el superávit comercial crónico desde principios del siglo XX había dado paso a un déficit comercial igualmente crónico desde 1971. Entre 1970 y 2009, el comercio de bienes y servicios en el PIB se duplicó con creces de 11.1 a 23.1%. En 2007, el déficit comercial representó el 5.9% del l y 819 000 millones de dólares, lo cual es considerable y demuestra la dependencia comercial de Estados Unidos.

Este fenómeno también ha hecho que el país dependa claramente del ahorro externo. La deuda externa neta (los pasivos que tiene la economía estadounidense se restan una vez a los activos que posee en el extranjero) fue de 30% del PIB en 2007.¹⁶ Además, hay un gran número de actores involucrados en el desarrollo de la diplomacia económica en este país, lo cual puede explicar las dificultades de coordinación y aclaración de sus prioridades.

El año 2001 fue una parada real de la recesión, como consecuencia del estallido de la burbuja de internet. Luego, la crisis financiera de 2008 socavó considerablemente el prestigio de Estados Unidos y la visión que muchos países tenían de él como modelo. Esto puede explicarse fácilmente: si durante la Guerra Fría las relaciones económicas entre los Estados estuvieron en gran parte subordinadas a cuestiones geoestratégicas; al final, la economía parece ser parte esencial en la diplomacia estadounidense.

En la década de 1990, los asuntos económicos internacionales estuvieron en el corazón de la diplomacia estadounidense con el establecimiento del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el deseo de establecer el Proyecto de Área de Libre Comercio de Estados Unidos en las Américas (ALCA) y la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), sucesora del GATT, en 1994.

Si bien la integración económica de la región se intensificó durante los dos mandatos del presidente George Bush, el historial de Bill Clinton (1993-2001) es un poco más variado. Durante la grave crisis financiera que experimentó México en 1994-1995, Estados Unidos intervino muy rápidamente a través de un rescate.

En contraste, durante la crisis argentina de 2001 que desestabilizó seriamente al país del sur, el presidente George W. Bush, recién elegido, dejó actuar al FMI. Esta opción afectó seriamente la imagen de su país en toda América Latina (y no solo en Argentina). También es necesario señalar que luego de los ataques del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington, la economía nuevamente estuvo subordinada a cuestiones geoestratégicas, lo cual contrastaba con la ambición oficial de Bush Sr. y su Iniciativa para las Américas.

Durante la primera década del siglo XXI, se firmaron acuerdos bilaterales de libre comercio con Chile, Perú, Colombia, República Dominicana, Panamá y cinco países centroamericanos. El principal objetivo económico de George W. Bush, y posteriormente de Barack Obama, era restaurar la salud de la economía estadounidense después de la crisis que surgió en 2008, y consolidar el liderazgo estadounidense.

Pero más allá de los ataques de 2001, esta fecha es un punto de inflexión debido a la complejidad y la dureza de los desafíos la aceleración de la globalización y la diversidad de actores trajeron consigo. El registro regional de George W. Bush está más que mitigado, sobre todo, porque fortaleció los lazos con el vecino mexicano, en detrimento del resto del continente. México es, por mucho, el socio comercial más grande de Estados Unidos, como escribe Martine Azuelos, con más de 60% de su comercio total con América Latina.

Entre 1990 y 2007, se multiplicó por seis el crecimiento en cuanto al intercambio comercial, pasando de 58 500 a 347 300 millones de dólares, lo cual prueba el efecto del TLCAN. En 2007, México fue el segundo socio comercial de Washington con 11.7% de sus exportaciones. Los productos mexicanos representan 10.7% de las importaciones estadounidenses. El valor de estas cuentas comerciales representa 60% del PIB de México.¹⁷ Lo que puede parecer aterrador en el contexto general del desequilibrio comercial es que México representa las tres cuartas partes del déficit comercial de Estados Unidos con América Latina.

En el año 2000, América Latina absorbió 21.8% de las exportaciones estadounidenses y proporcionó más de 17.2% de sus importaciones, como aún señala Martine Azuelos.¹⁸ La ied (inversión extranjera directa) de Estados Unidos a América Latina también ha aumentado significativamente entre 1990 y 2007. El stock de IED de Estados Unidos en México se ha multiplicado por nueve, entre 1990 y 2007, a partir de $ 10 300 millones a $ 91 700 millones.

Sin embargo, el aumento fue más fuerte durante los años noventa (+28.1%) que entre 2000 y 2007 (+19%). Esta tendencia se confirma para toda la región. México tiene un lugar destacado debido a su proximidad geográfica cercana y al establecimiento del TLCAN. Todos los obstáculos entre los tres países signatarios se han eliminado gracias a este último, con la excepción del sector petrolero mexicano, que permanece cerrado a la inversión extranjera y al monopolio estatal. Pero, a pesar de la elección de las multinacionales de Estados Unidos, George W. Bush podía reforzar su posición a través de fusiones y adquisiciones y bancos, por lo cual Estados Unidos sigue siendo un socio privilegiado de esta región.

Sus bancos han mantenido su confianza y los préstamos han alcanzado récord, pues muchos países de la región han tenido un crecimiento sostenido entre 2004 y 2007. Las reivindicaciones de los bancos de Estados Unidos en América Latina son de hasta 58%, pues pasaron de $ 125 500 millones, en 2003, a $ 199 300 millones, en 2007. Sin embargo, durante el mismo periodo, el aumento en Asia fue de 212.6%.

La asistencia oficial para el desarrollo que Estados Unidos proporcionó a América Latina descendió bruscamente entre 1990 y 1996, al pasar de 1900 millones a 683 millones, antes de volver a aumentar en 2007 y alcanzar 2200 millones.¹⁹ Sin embargo, es necesario enfatizar que esta suma, que puede parecer importante, representa solo 7.7% de la ayuda oficial para el desarrollo de este país. Por lo tanto, podemos concluir que los mandatos del republicano George W. Bush están en línea con los del demócrata Bill Clinton, pues el principio rector de estos dos presidentes es que el desarrollo de un Estado radica en la liberalización del comercio y las inversiones, no en asistencia. Ambos se suscriben al lema “Comercio, no ayuda”.

En diciembre de 1994, menos de un año después de la entrada en vigor del TLCAN, el presidente Bill Clinton lanzó una cumbre de las Américas en Miami durante la cual se iniciaron las negociaciones para crear una zona continental de libre comercio, exceptuando a Cuba. El objetivo inicial era ponerlo en marcha dentro de diez años, es decir, en 2005. Bill Clinton seguía los consejos del representante comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, quien proponía suavizar la estrategia de la administración estadounidense y apostar por una “liberalización competitiva”, lo cual implicaba presionar a los Estados para que firmen acuerdos bilaterales. Según Zoellick, los países que se negaban a firmar eventualmente cambiarían de opinión, cuando se dieran cuenta de que no tendrían acceso privilegiado al mercado estadounidense, a diferencia de sus vecinos y competidores que hubieran firmado. Los diversos acuerdos bilaterales se firmaron durante la década de 2000.

El acuerdo con Chile, firmado en 2002, entró en vigor en 2004; aquellos con Centroamérica y la República Dominicana, firmados en 2005, entraron en vigor en 2006 (CAFTA-DR). El acuerdo que se tiene con Perú se firmó en 2006 y entró en vigor en 2007, y el que tiene con Colombia se firmó en 2006 y entró en vigor en 2012.

5. Un proyecto geopolítico

En noviembre de 2005, en la cumbre de Mar del Plata en Argentina, se suspendieron las negociaciones para establecer el ALCA. Pero, para entender mejor los motivos que llevaron a esta situación, intentaremos mostrar que además de consideraciones puramente económicas, el ALCA también es un proyecto geopolítico. De hecho, a pesar de lo que han dicho los líderes estadounidenses, los intereses económicos no están -y creemos que no pueden ser- totalmente separados de los intereses geopolíticos. El año 2001 puede considerarse como el año clave. Los ataques que golpearon a Estados Unidos, la intervención en Afganistán a fines del mismo año y la posterior invasión de Irak en 2003 hacen que las relaciones con América Latina ya no aparezcan como geoestratégicas y la prioridad económica, como fue el caso durante toda la década de 1990.

En 2005, durante la cumbre de Mar del Plata, el gobierno de Bush Jr. trató de revivir el proceso que conduce a la aplicación de la zona de libre comercio de las Américas. Pero, desde el punto de vista de los líderes latinoamericanos, este proceso de integración responde a un deseo de factor que cuestiona su soberanía y su margen de maniobra. Muchos tienen miedo de estar encerrados en una lógica que eventualmente causa la pérdida de su agricultura o de su industria, porque saben que será difícil luchar contra el poder económico y financiero de las compañías estadounidenses.

Asimismo, se señalan las dificultades que México ha experimentado desde la firma del TLCAN a nivel de su sector agrícola y las subsiguientes crisis agrarias. Muchos perciben el TLCAN como un instrumento para que Estados Unidos mantenga una forma de control económico y político sobre sus países.

Este proyecto de zona de libre comercio comercial en todo el continente se considera una adaptación de la doctrina Monroe a las demandas del siglo XXI. Así, es visto como un medio para prevenir cualquier unión económica y política de América Latina, y también como una forma de evitar que los países que lo componen se alíen con otras potencias fuera del continente (China en particular).

La unión económica y sindical entre el norte y el sur del continente reunificaría al continente, ignorando las diferencias históricas y culturales. Esta es una de las ideas no confirmadas de sus promotores. Estratégicamente, esto sería una bendición para el primer poder del mundo que, liberado de la amenaza del comunismo y de la necesidad que tenía de detenerlo, podría finalmente traer a todo el continente bajo su égida con un proyecto “positivo”. Mientras que, durante la Guerra Fría, la alianza propuesta podía describirse como “negativa”, pues pretendía rechazar a la URSS.

Lo único en común entre estos dos enfoques es que, de acuerdo con la tradición estadounidense que se deriva de la doctrina Monroe, en primer lugar, se busca evitar que los poderes extrarregionales se instalen política, militar o económicamente en el continente. Estados Unidos quiere formar un área de influencia ideológica y acción cerrada que deje fuera a cualquier país extracontinental, pero también a sus sociedades. Así, tiene la intención de crear un área proteccionista real. Pero todo esto puede ser considerado como contradictorio a la idea de la globalización y de los intercambios que estados Unidos promueve fervientemente dentro de la Organización Mundial del Comercio.

Previamente, argumentamos que era difícil -si no imposible- distinguir por completo los intereses geopolíticos de los intereses económicos, como lo anunció George H. Bush (1989-1993) en su discurso de lanzamiento de la Iniciativa para las Américas. Su sucesor, Bill Clinton (1993-2001), le dijo que el comercio era la principal forma de garantizar la seguridad de Estados Unidos, porque desde su punto de vista los problemas económicos y de seguridad están claramente relacionados. No puede haber una economía estadounidense próspera, según el presidente Clinton, si los principales proveedores de bienes y servicios y productos básicos no son estables. El papel del líder mundial es garantizar la estabilidad si este no es el caso.

El Plan Colombia, por ejemplo, era un asunto de seguridad nacional para el presidente demócrata. Esto demuestra que en su mente existía una frontera porosa entre la seguridad nacional y la seguridad internacional. En la 30 Conferencia del Consejo de las Américas, celebrada en Washington en mayo de 2000, Clinton pidió el apoyo de los países de la región para el Plan Colombia, debido a que el conflicto interno en ese país estaba bloqueando el ALCA. Por lo tanto, estableció un vínculo entre la seguridad de la región y la construcción de una zona de libre comercio.

Esta idea de Bill Clinton continuó durante los mandatos de George W. Bush (2001-2009). La estrategia de seguridad nacional puesta en marcha después de los ataques del 11 de septiembre de 2001 solo confirma eso. Esta “Estrategia de Seguridad Nacional”²⁰ es un documento oficial que presenta claramente la voluntad de Estados Unidos de promover el establecimiento de la democracia, una economía liberal y el libre comercio en cada rincón del planeta. América Latina, que se considera una reserva, no es una excepción. El texto es claro y preciso: “[...] los Estados Unidos utilizarán esta oportunidad única para extender la libertad en todo el mundo. Trabajaremos activamente para llevar la esperanza de la democracia, el desarrollo, los mercados libres y el libre comercio a todos los rincones del mundo”.

El ALCA debe ser visto como un paso importante, pero no como un fin en sí mismo. Washington quería ver una rápida realización de esta zona de libre comercio con el fin de utilizarla como base para el establecimiento de una interconexión profunda entre el norte y el sur del continente. Esto a través de la construcción de carreteras que los vincularan, y que se extendieran entre el Atlántico y el Pacífico. Mediante el desarrollo de esta región, Estados Unidos intentó reducir la violencia organizada. La razón para apoyar este plan es muy clara: la guerra de guerrillas es una barrera para el comercio.

A principios de la década de 1990, George H. Bush estableció “paquetes” en los que los acuerdos comerciales y las ayudas militares estaban vinculados. Esta fue una forma de innovación, pues su predecesor, Ronald Reagan, consideró estos problemas de grupos de narcotraficantes o guerrilleros desde una perspectiva exclusiva de seguridad.

La Ley Preferencial de Comercio Andino (ATPA) en 1991, por ejemplo, estaba condicionada a la cooperación efectiva de los signatarios (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) en la lucha contra el cultivo y el tráfico de drogas; el objetivo final era encontrar una manera de sustituir la cosecha de coca. Desde 2002, pasó a llamarse Ley de Erradicación Preferencial de Drogas Andina, a partir de la cual Estados Unidos reclama la erradicación del cultivo de coca, con el apoyo de los países signatarios del Plan Colombia y la instalación de bases estadounidenses en estos países.

Este último acuerdo permitió entonces que los Estados Unidos de George W. Bush y su principal apoyo regional, la Colombia de Álvaro Uribe, marginaran a Hugo Chávez de Venezuela, mientras frenaban el desarrollo de la Comunidad Andina de Naciones. Esto muestra que las consideraciones geopolíticas son tan importantes como las consideraciones económicas porque, de hecho, son inseparables.

6. Oposición económica y financiera

Muchos Estados latinoamericanos tienen una disputa comercial con Estados Unidos, principalmente, en relación con los productos agrícolas, porque se niegan a suprimir sus subsidios públicos a los agricultores. Como resultado, muchos países latinoamericanos rechazan el principio de una zona de libre comercio continental porque estas subvenciones socavan este mismo principio de libertad comercial y limitan severamente sus exportaciones. George W. Bush quería solucionar el problema. Esta es una de las razones por las cuales se desarrollaron los acuerdos bilaterales.

Desde la década de 2000, muchos Estados latinoamericanos quisieron distanciarse de Estados Unidos. Aunque América Latina dista mucho de ser el socio comercial más grande del imperio estadounidense, es una de las regiones comerciales de mayor crecimiento en el mundo, desde principios de la década de 1990.

El mandato de George H. Bush en 1993 fue un verdadero punto de inflexión. Sin embargo, contrariamente a la creencia popular, las importaciones estadounidenses de América Central y Sur han crecido mucho más rápido que sus exportaciones a esta región. Esta región ya no es solo un mercado en la estrategia de Estados Unidos, sino un proveedor importante. Esta nueva situación es trascendente, pues el déficit comercial de la economía más grande del mundo con esta región aumentó considerablemente entre 2000 y 2007, hasta el punto de multiplicarse 2.65 veces, de 38 000 a 101 000 millones.

También se debe notar que, entre 2000 y 2007, el comercio entre Estados Unidos y América Latina se desaceleró en términos de crecimiento anual, en comparación con la década anterior, con un aumento de 22.1%, a solo 7.9%. La última tasa se encuentra en el crecimiento promedio del comercio de Estados Unidos.

La IED de Estados Unidos tiene una trayectoria similar, con un aumento de 27.3% en la tasa anual durante la década de 1990 y solo de 13% entre 2000 y 2007. Al mismo tiempo, la IED de Estados Unidos en el resto del mundo creció 20.6% anualmente y 17.4% (y más de 27% en China en 2007).²¹

Desde la década de 1990, muchas crisis financieras han golpeado a América Latina. Estas crisis relanzaron el debate entre los partidarios del intercambio flotante y los que eligieron el abandono de sus monedas nacionales y su reemplazo por el dólar estadounidense. Panamá fue el primero en optar por el dólar estadounidense, oficialmente, desde 1904. En las últimas décadas, varios países (Argentina, Nicaragua, Perú) han elegido un camino medio, al optar por la circulación de dos monedas en paralelo: la nacional y el dólar estadounidense. Los economistas denominan a este último caso “dolarización parcial”, mientras que el caso panameño se define como “dolarización integral”.

Muchos Estados latinoamericanos durante los años setenta y ochenta eligieron la dolarización parcial para luchar contra la inflación. Por lo tanto, tanto en Estados Unidos como en los países de América Central y América del Sur, existe un debate sobre la dolarización parcial o total de América Latina. Mientras que algunos abogan por un área de moneda única con el dólar estadounidense, otros preferirían establecer una unión monetaria regional con una nueva moneda. Pierre Salamá definió la dolarización de la siguiente manera: “el dólar se está volviendo cada vez más importante como una reserva de valor, una unidad de cuenta y, a veces, un intermediario para ciertos productos”.

Los oponentes a la dolarización total enlistan cinco razones para evitar que se convierta en realidad: la pérdida de la independencia debido al abandono de la política monetaria; el abandono de la política de tipo de cambio; la pérdida de señoreaje; la desaparición de prestamista de última instancia, y la limitación de los instrumentos anticíclicos (política monetaria y política cambiaria).

El primer argumento es el más común porque el país que hace la elección del dólar queda completamente sujeto a las decisiones de la Reserva Federal de Estados Unidos. Esta última toma decisiones de acuerdo con su economía y sin tener en cuenta las de otros Estados. Pierre Salamá²² mostró que los ciclos económicos difieren mucho entre Washington y los países latinoamericanos que optaron por la dolarización. Esta es una de las razones por las cuales los defensores de la dolarización también promueven la integración comercial y por lo tanto la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas. Porque, según ellos, el país con estas dos opciones tendrá una economía que estará cada vez más vinculada a la de Estados Unidos.

Larraín y Sachs²³ creen que la dolarización oficial es una “camisa de fuerza” (expresión keynesiana) debido a que los Estados que han hecho esta elección se privan de instrumentos monetarios, tales como la tasa de devaluación o intercambio en el caso de las restricciones externas o internas. Sin embargo, cabe destacar que las devaluaciones en América Latina durante los años 1970 y 1980 eran a menudo consecuencias de un aumento en las tasas de interés, la inflación y la deuda.

Mathieu Arès²⁴ ha demostrado que los tipos de cambio y su variación tienen un impacto en los países que han elegido la dolarización solo si sus importaciones y exportaciones fuera de la zona del dólar son significativas. Los países de América Central, Colombia, Venezuela y Ecuador se verían afectados por la importancia de los vínculos comerciales con Estados Unidos, mientras que Argentina sería muy afectada debido a la alta proporción (1/5) de su comercio con Europa.

La deseada eventualidad, alentada por Estados Unidos, de crear el Área de Libre Comercio de las Américas y vincularla a una zona de dólar de tamaño continental ciertamente obligaría a la Reserva Federal de Estados Unidos a reconsiderar su posición sobre la fijación de las tasas de interés. Parece difícil que, en este caso, continúe solucionándolas unilateralmente, debido al tamaño de algunos miembros de esta alianza comercial (Brasil en particular) y la interacción obvia entre todas las economías del continente.

Minda señala²⁵ cuatro beneficios económicos que Estados Unidos podría derivar de la dolarización formal en todo el continente: esto respaldaría la importante función del dólar estadounidense en el comercio y las finanzas internacionales. Los ingresos por señoreaje de la Reserva Federal de Estados Unidos aumentarían significativamente; los costos de transacción disminuirían, y habría un incremento en las inversiones y exportaciones de la potencia líder mundial en la región. Minda²⁶ también escribe: “Las ventajas geopolíticas están en dos niveles. En contraste con la unificación monetaria, que requiere compartir la soberanía entre los socios, la dolarización total es una relación jerárquica que implica un vínculo de dominación y dependencia en detrimento del país que abandona su moneda”.

7. Oposición política e ideológica

En la Cumbre de las Américas, celebrada el 4 y 5 de noviembre de 2005 en Mar del Plata, el presidente de Estados Unidos, George W. Bush, esperaba completar el Área de Libre Comercio de las Américas. Sin embargo, se enfrentó a una oposición sin precedentes. En su discurso, el presidente argentino Néstor Kirchner fue uno de los más virulentos, debido a que atacó a Estados Unidos y lo responsabilizó de la situación económica de la región. En esta cumbre también se demostró a la Administración Bush la influencia y la capacidad de molestia del presidente venezolano Hugo Chávez. La mayoría de los líderes de la región, provenientes de diferentes corrientes de izquierda y que llegaron al poder en muchos Estados, se unieron contra los impulsos neoliberales del presidente estadounidense. Sus únicos partidarios reales fueron Vicente Fox y Álvaro Uribe.

Como explica Eduardo Manero,²⁷ mientras la estrategia de contención (endiguement) estuvo en el corazón de la diplomacia estadounidense durante la Guerra Fría, la estrategia de ampliación le sucedió durante la década de 1990 tras la caída de la URSS. Este fue el trabajo del asesor de Seguridad Nacional de Bill Clinton durante su primer mandato (1993-1997), Anthony Lake.

El objetivo fue fomentar el desarrollo conjunto de la economía de mercado y las instituciones democráticas. A esto se debe agregar una clara visión geopolítica que consistía en integrar los intercambios de grandes espacios regionales en la globalización. Por lo tanto, Estados Unidos quería establecer una zona comercial continental, el ALCA, que combinado con la estrategia de la ampliación, definitivamente posicionaría a América Latina en “el lado correcto” de la historia.

A comienzos del siglo XXI, la desconfianza tradicional de Washington hacia la dirección de Brasil se vio acompañada por el antiimperialismo desplegado y reivindicado por el presidente venezolano Hugo Chávez. Ante estos nuevos desafíos, Washington respondió pragmáticamente al firmar acuerdos bilaterales de libre comercio con América Central, Colombia y Perú. Los tratados con estos últimos dos países han dividido a la Comunidad, pues Bolivia, Ecuador y Venezuela siguen oponiéndose a ella. A modo de reprobación, Hugo Chávez eventualmente retiró a su país de la Comunidad Andina de Naciones. El Brasil de Lula era más reservado. La élite política y la élite económica de este país se dividían entre una alianza económica latinoamericana, defendida por Hugo Chávez, o una alianza continental como el ALCA, a condición de que el proyecto inicial de Washington se sometiera a cambios.

En mayo de 2002, la Secretaría Federal de Impuestos y Aduanas de Brasil señaló que Estados Unidos, México y Canadá serían los países más beneficiados con la formación del ALCA. La Federación de Industrias del Estado de San Pablo (FIESP) demostró que Brasil perdería 1000 millones de dólares por año en su comercio exterior.²⁸

Argentina también era muy reservada, como lo explicó Julián Kan:²⁹

Si bien los cambios en la integración regional, particularmente la derrota del ALCA, obedecieron a la influencia de las luchas sociales enlazadas con las protestas antiliberales, desplegadas en varios países de la región, el lugar de las clases dominantes en ese proceso de reconfiguración no merece ser soslayado. Varios de los gobiernos de la década anterior, llamados progresistas, expresaron demandas de aquellas protestas sociales, pero también de las clases dominantes, por ejemplo, en materia de inserción regional. Esto explica el buen entendimiento, por esos años, de las corporaciones empresarias con el gobierno de Kirchner.

Pero, a pesar de estas importantes diferencias, lograron establecer una verdadera unión regional. Unasur (Unión de Naciones Suramericanas) ha reunido a dos mecanismos de integración regionales existentes: Mercosur (Mercado Común del Sur) y la Comunidad Andina de Naciones. Está compuesto por doce Estados (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia, Guyana, Perú, Chile, Surinam y Venezuela) y una población de 400 millones de habitantes. El tratado constitutivo de Unasur se firmó en Brasilia, el 23 de mayo de 2008, en la Tercera Cumbre de Jefes de Estado. Se planeó establecer su sede en Quito, Ecuador; un parlamento sudamericano en Cochabamba, Bolivia, y un banco de desarrollo que llevara por nombre Banco del Sur, en Caracas, Venezuela. Cabe decir que Unasur tiene estatus de observador en la Asamblea General de la ONU.

Estados Unidos enfrenta muchos desafíos. La crisis financiera de 2007-2008 se ha sumado a una crisis fiscal que solo ha empeorado desde la década de 1980. Los déficits públicos han sido cavados por demócratas y republicanos, lo cual ha llevado al país a un nivel de récord de deuda pública, pasando de 900 000 millones, en 1980, a 10 billones en 2008 (y de 33% a 72% del PIB en el mismo periodo), luego 20 trillones, en 2017 (o 105% del PIB).³⁰ Esto ha creado un sistema de dependencia de China ya que este último tiene una parte de la deuda de los Estados Unidos.³¹ En realidad, este financiamiento de la deuda estadounidense hace posible, especialmente para Pekín, apoyar el consumo estadounidense y así favorecer sus exportaciones y fortalecer su industria. Además, Estados Unidos tiene un problema industrial importante con un sistema de producción forzado a cambiar y una industria cuya participación en el PIB ha disminuido considerablemente, de 33.4% en 1970 a 20.4% en 2008.³²

8. Conclusión

La Presidencia de Obama (2009-2017) intentó abordar este problema financiero, sin embargo. el acceso al poder de Donald Trump pareció acelerar este proceso de protección del país con respecto a China. ¿Pero qué hay de América Latina? ¿Puede el ALCA seguir siendo una alternativa geoeconómica creíble a la estrategia económica y comercial de China, o es demasiado tarde? ¿Está finalizando la doctrina Monroe después de dos siglos?

El proteccionismo exhibido por Donald Trump no puede dejar de tener consecuencias en América Latina. Sería interesante observar, también, la implicación del cambio de relaciones de fuerzas en Washington a favor del “americanismo”, en detrimento de la estrategia globalista.

¿Cuál es el futuro de la doctrina Monroe con Donald Trump? ¿Los países constituyentes recurrirán a China o ahorrarán las dos principales potencias para beneficiarse del comercio y la IED con las dos potencias mundiales?

¿Cuál va a ser el impacto de la llegada al poder de gobiernos de derecha en los últimos años en Brasil y Argentina?

El siglo XXI promete ser sorprendente geoeconómicamente, con combinaciones y alianzas originales que evolucionarán muy rápidamente, lo cual requiere de la globalización.