2.1. Colombia

Como se puede observar en la gráfica anterior el país más poderoso de la CAN es Colombia, tomando en consideración que Chile y Venezuela abandonaron el grupo en 1976 y 2006, respectivamente. De hecho, la literatura especializada ayuda a corroborar los datos presentados: desde finales del siglo XX, Colombia ya era considerado uno de los países relativamente más desarrollados en el contexto andino¹; a inicios de esta década, ya era vista como una potencia regional secundaria en definición² y, recientemente, ha sido estudiada como una potencia subregional³.

Efectivamente, a pesar de sus conflictos y problemas internos, Colombia -que es miembro fundador de la CAN y sede del Parlamento Andino- goza de un significativo posicionamiento en la jerarquía de poder, mismo que le permite garantizarse ciertos márgenes de autonomía y proyectarse geopolíticamente como un actor relevante. Todo esto convierte a Colombia en un miembro prioritario del bloque andino, un valioso socio a nivel continental y un actor de consideración a nivel global, especialmente para Estados Unidos⁴.

2.2. Perú

Este país se ubica en segundo lugar en la jerarquía de poder de la CAN. Perú ha sido identificado en la jerarquía de poder como “el país en el medio”⁵, esto es, un país que se coloca “en una posición media de la estructura regional y […] que forma parte de la periferia media de la economía mundial”⁶. Efectivamente, Perú no ha logrado un posicionamiento estructural tan destacado -razón por la cual no hay llegado a considerado una potencia subregional- pero que tampoco posee capacidades nacionales menores.

Según la terminología empleada en el marco del Acuerdo de Cartagena, Perú sobrepasa la categoría de país de menor desarrollo económico relativo (en la cual se ubican Ecuador y Bolivia), razón por la cual no ha recibido un tratamiento preferencial y flexible⁷; pero, al mismo tiempo, se sitúa a la zaga de las mayores economías andinas (que fueron Chile y Venezuela en su momento y, actualmente, Colombia).

No obstante, Perú cuenta con un potencial geopolítico enorme derivado de su “posición en el contexto suramericano y su acceso al Pacífico, su rica historiografía que le entrega una identidad particular, la pluralidad de su raza, la gran cantidad de sus recursos naturales y diversidad de su territorio⁸”. En las últimas décadas, Perú ha buscado explotar su rol de país bisagra⁹, todo lo cual ha espoleado, por ciertos momentos, acalorados debates entre analistas peruanos sobre buscar mayor protagonismo en la CAN o retirarse del bloque para actuar independientemente¹⁰.

2.3. Ecuador

Según Adrián Bonilla, “la política exterior ecuatoriana a principios de siglo se define por variables que aluden a su condición de estado pequeño”¹¹. Además, se trata de uno de los países de menor desarrollo económico relativo del Acuerdo de Cartagena.

Si bien es ineludible la condición periférica de Ecuador en sus relaciones internacionales, es preciso matizarla, pues es uno de los países latinoamericanos que durante las décadas recientes ha venido incrementando significativamente su poder nacional: en este sentido es necesario hablar del “milagro ecuatoriano” pues pocos países de la región han logrado incrementar sus capacidades nacionales con tanta vehemencia y firmeza¹², pero sin dejar de señalar las dificultades que Quito ha experimentado en los últimos años, especialmente con el gobierno de Lenin Moreno. En el contexto andino, Ecuador se posiciona como el tercer país en la jerarquía de poder y también se coloca en un punto medio de la estructura subregional.

Con este importante matiz, es posible encontrar que Ecuador ha participado activamente del proceso de integración andino desde su fundación, contribuyendo como sede del Tribunal Andino de Justicia y subsede de la Universidad Andina Simón Bolívar, entre otras acciones. Lo que se desea subrayar aquí, es que no debe ser menospreciada la contribución que algunos Estados periféricos medianos pueden realizar a los procesos de integración subregionales.

No obstante, como parte de la revolución ciudadana impulsada por el presidente Rafael Correa¹³, Quito adoptó en la última década una postura crítica frente a la CAN e hizo el llamado a un profundo examen del proceso integrador, así como a una revaluación de sus objetivos.

2.4. Bolivia

Se distingue no sólo por su reducida dotación de poder nacional, sino también, por tener una economía “débil, muy desigual y diversa. Chiquita pero compleja”¹⁴. En términos generales, el gobierno boliviano ha enfrentado por décadas serias dificultades para captar recursos públicos y emplearlos eficientemente para su desarrollo. Esto ha condicionado históricamente su desempeño en el sistema internacional y en la región, aunque -al igual que con el caso ecuatoriano- es preciso destacar los favorables resultados que ha reportado el modelo de desarrollo post-neoliberal implementado por el Estado Plurinacional¹⁵

Ahora bien, en el caso de la integración andina, Bolivia también ha recibido la categoría de país de menor desarrollo económico relativo, nombramiento que le ha permitido abrir de manera más gradual su economía y facilitado el acceso más rápido a los mercados de sus socios. Es por ello que Bolivia ha participado activamente de la integración regional, pues representa “la respuesta más adecuada para hacer frente a la situación internacional, a fin de permitir una presencia más sólida y competitiva”¹⁶

4.1. Formación del Grupo Andino, 1969-1976

El 18 de febrero de 1960 fue puesta en funcionamiento la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) por el Tratado de Montevideo. Aunque este había sido el principal esfuerzo para una progresiva complementación e integración de las economías latinoamericanas hasta esos momentos, algunos países de la región comenzaron a distanciarse de la ALALC aduciendo que generaba asimetrías a favor de los países más grandes, mientras las economías de mediano y menor tamaño relativo, no podrían aprovechar los mecanismos y beneficios de la integración.

Así, poco después de un proceso de un acercamiento y primeras negociaciones comenzadas con la Declaración de Bogotá²³, fue suscrito el Acuerdo de Cartagena (26 de mayo de 1969 en Bogotá) por los delegados plenipotenciarios de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, con la finalidad de “facilitar su participación en el proceso de integración previsto en el Tratado de Montevideo y establecer condiciones favorables para la conversión de la ALALC en un mercado común”²⁴; en otras palabras, adelantar una acción conjunta dentro de la ALALC y acelerar al máximo el progreso de los países menores.

Un importante móvil para la firma del Acuerdo de Cartagena fue la coincidencia político-ideológica de sus integrantes que, bajo la influencia de la teoría económica predominante en América Latina²⁵, concibieron el proyecto de integración subregional como un instrumento que reduciría las diferencias de desarrollo existentes entre los Estados miembros, disminuiría la vulnerabilidad externa y optimizaría la posición de los países andinos en el contexto internacional. Aunque coyuntural, esta extraordinaria convergencia política permitió montar las bases institucionales de la integración andina, estableciendo como órganos principales los siguientes:

• Comisión del Acuerdo de Cartagena (CAC): constituida por un representante plenipotenciario de cada uno de los Gobiernos de los Países Miembros, era el máximo órgano del Acuerdo y estaba facultada para formular la política general de la integración subregional. Aquí es importante destacar que la CAC gozaba de algunas facultades supranacionales, pues además de alcanzar sus decisiones por mayoría calificada, estaba concebida para establecer un sistema de equilibrio institucional que armonizara los intereses nacionales de los países miembros y los intereses subregionales del Pacto Andino. En un comparativo con la integración europea de la época -la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, en aquel entonces- la CAC equivalió a la Alta Autoridad, germen de la actual Comisión Europea.
• Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC): integrada por tres miembros nacionales de cualquier país latinoamericano, era el órgano técnico del Grupo Andino y tenía por función cumplir los mandatos de la Comisión y velar por los intereses de la subregión en su conjunto. La JUNAC fue la precursora de la actual Secretaría General de la Comunidad Andina.

Aunque el Acuerdo de Cartagena pasó a ser complementado y modificado por diversos tratados (principalmente los tratados constitutivos del Tribunal de Justicia y del Parlamento Andino), protocolos (Protocolo de Quito y Protocolo de Trujillo, entre otros), decisiones y otros instrumentos jurídicos, es importante señalar que el Grupo Andino avanzó -a pesar de la carencia de un paymaster- hacia la gradual armonización de marcos jurídicos y políticas socio-económicas, el diseño de un programa del intercambio intra-bloque más ambicioso que el establecido por la ALALC, la intensificación del proceso de industrialización subregional y la puesta en marcha de programas sectoriales y la proyección de un Arancel Externo Común (AEC)²⁶, entre otros aspectos²⁷.

Gracias al especial énfasis que el Grupo Andino puso en la política de sustitución de importaciones²⁸ y la planificación del desarrollo industrial²⁹, el efecto sobre las economías nacionales fue visible, pues hubo un incremento en los flujos comerciales y de inversión. Sin embargo, después de un buen inicio, vendrá la primera crisis política del Grupo como consecuencia del golpe militar en Chile en 1973, (Estado miembro en ese entonces).

Con la llegada al poder de Augusto Pinochet, Chile dio un giro en las políticas económicas del país, abanderando el naciente neoliberalismo en América Latina, situación que generó profundas discrepancias ideológicas al interior del Pacto Andino. Al respecto, Manfred Wilhelmy señala cuatro características de la política exterior pinochetista que coadyuvan a explicar la incompatibilidad chilena con el proyecto andino: “orientación ideológica anticomunista, carácter geopolítico, nacionalismo político y diplomacia directa”³⁰. Con el éxodo de Chile en 1976, fue cerrada una etapa de convergencia político-ideológica y de dinamismo económico, para comenzar una etapa muy adversa.

4.2. Década perdida de la integración andina, 1977-1988

Con problemas técnicos y políticos complejos, el Grupo Andino llegó debilitado al año de 1977 y, con ello, se inició una segunda etapa en su proceso histórico, en la cual Venezuela destacó como el país con la mayor dotación de poder (Gráfica 1) pero sin voluntad por asumir el rol de paymaster andino. Las exportaciones intra-Grupo continuaron en crecimiento, si bien a un ritmo más lento que antes, pero con montos substancialmente mayores. Sin embargo, dicha tendencia positiva era fruto de la inercia de años anteriores, misma que corría el riesgo de ser frenada si las negociaciones comerciales no se reactivaban.

Una de las medidas implementadas para evitar un estancamiento comercial fue ampliar varios plazos que habían vencido o que estaban cerca de fenecer. En el caso del programa para la conformación de la Zona de Libre Comercio, que originalmente se estableció en 1980, fue postergada hasta finales de 1983 para los países mayores (Venezuela, Colombia y Perú) y 1989 -con posibilidad de llegar a 1990- para los países de menor desarrollo relativo (Bolivia y Ecuador). Además, el AEC previsto para 1980 en el caso de los países mayores y 1985 para los países de menor desarrollo relativo, fue postergado hasta 1984 y 1989, respectivamente³¹.

Todos estos incumplimientos solo vinieron a restar credibilidad al proyecto integrador subregional y a evidenciar la falta de compromiso de sus socios: al inicio de la década de los 80’s, Perú -influido por las tesis neoliberales y el atasco de las negociaciones- comenzó a adoptar posiciones opuestas en los niveles arancelarios ya acordados; las exportaciones intra-grupo empezaron a descender³² afectando especialmente a Venezuela y Ecuador; y, políticamente, los órganos institucionales del Grupo fueron incompetentes para responder al golpe de Estado en Bolivia (1980) y solucionar los brotes de hostilidad en la frontera peruano-ecuatoriana (1981).

Este período de crisis y estancamiento fue cerrado con la suscripción del Protocolo de Quito en 1987. Dicho protocolo, básicamente, redujo las exigencias del Acuerdo original, eliminó importantes facultades de la CAC, canalizó a sus miembros hacia el multilateralismo y permitió la celebración de acuerdos de complementación comercial entre dos o más miembros. Así, con la firma del Protocolo de Quito y a lo largo de 1988, se realizó una profunda reestructuración del sistema de integración andino.

4.3. Regionalismo abierto andino, 1989-2006

A finales de la década de los ochenta se produjo en toda América Latina, y específicamente en Sudamérica, una importante revitalización de los sistemas de integración gracias a la coincidencia ideológica de los países en torno al neoliberalismo económico, a su cercanía política con Estados Unidos y a la consideración del “regionalismo abierto”, referente teórico próximo al intergubernamentalismo.

Así, la tercera etapa del proceso histórico de la integración andina inició con la Reunión Presidencial de Caracas, que fue el preámbulo a la institucionalización de las reuniones de los mandatarios de los países andinos. En estos momentos, el proyecto integrador andino entró en la búsqueda de un nuevo sistema de normas jurídico-institucionales, de nuevas formas de representación y, sobre todo, de nuevos mecanismos a través los cuales se pudiese superar el déficit de cumplimiento a los acuerdos. Todo esto fue impulsado por la Comisión del Acuerdo de Cartagena, pero sin el visible liderazgo de algún Estado miembro.

Así, el Consejo Presidencial Andino fue creado en el año de 1990 poco después de una serie de reuniones de alto nivel. Al tomar los Presidentes Andinos el proceso integrador subregional en sus manos, el Grupo Andino se acercó políticamente a los llamados nuevos intergubernamentalismos³³ y, desde lo económico, comenzó un proceso de convergencia macroeconómica³⁴ aunque marcadamente neoliberal, es decir, “en función de las orientaciones contenidas en el Consenso de Washington, donde la integración se reducía a la búsqueda de la acelerada apertura de las economías y de intensificación de exportaciones”³⁵.

Gracias a la nueva coincidencia político-ideológica de los Estados miembros en torno al regionalismo abierto, el Pacto Andino sería refundado y renombrado: en su lugar nacería la Comunidad Andina. Las nuevas instituciones subregionales fueron definidas a través del Protocolo de Trujillo (ver Organigrama 1. Esquema político-institucional de la Comunidad Andina de Naciones): el Consejo Presidencial Andino (CPA), principal detentor de la soberanía y los intereses nacionales, quedaría definido como el máximo órgano del Sistema; el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (CAMRE), órgano también intergubernamental, orientaría y ejecutaría la política general del proceso de integración subregional; las labores de la Comisión serían limitadas al ámbito comercial; y, la Secretaría General (SGCA), órgano ejecutivo que actuaría únicamente en función de los intereses de la subregión, quedaría confinada a otorgar apoyo técnico a los demás órganos del Sistema Andino de Integración. Queda claro que, con el nuevo modelo de regionalismo abierto, la nueva institucionalidad permitiría a los presidentes andinos representar con mayor ahínco los intereses nacionales, en detrimento del interés regional.

[Figure ID: gf2] Organigrama 1..

Esquema político-institucional de la Comunidad Andina de Naciones

  —Elaboración propia³⁶.

Gracias a su nueva forma político-institucional, en esta etapa la CAN logró reconstituirse como una plataforma para la proyección de los países de la región hacia el escenario internacional y permitió coordinar la cooperación en temas como derechos humanos, migración y medio ambiente, entre otros. Además, fueron fijados dos grandes objetivos para la integración andina: al interior, consolidar el espacio económico común; al exterior, mejorar la articulación del bloque y reforzar su contribución a la unidad latinoamericana.

De cara el primer objetivo, el reajuste de la política comercial de los países miembros de la CAN en esta última etapa, derivó en el crecimiento de las importaciones intracomunitarias. Políticas como la reducción y menor dispersión de las estructuras arancelarias, eliminación de obstáculos no tributarios y fortalecimiento de las normas contra prácticas desleales, fueron algunas de las formas como los países actuaron en observancia de los compromisos asumidos después del Protocolo de Quito de 1987.

En lo que respecta al segundo gran objetivo -mejor articulación de la CAN y contribución a la unidad latinoamericana- también hubo avances sustanciales. La formulación de la política exterior conjunta, en términos institucionales corresponde al CAMRE, el cual aprobó el 25 de mayo de 1999 a través de la Decisión 458, los “Lineamientos de la Política Exterior Común”, disponiendo los objetivos, criterios y áreas de acción de ésta³⁷. No obstante, fue hasta 1995, cuando se definió el rumbo geopolítico que tomaría la CAN, a través del llamado Nuevo Diseño Estratégico³⁸, estableciendo como prioridad el diálogo político conjunto con terceros países y el posicionamiento común en foros internacionales, con la intención de impulsar la integración con América Latina (especialmente con Panamá y el MERCOSUR), la cooperación con el Caribe, la participación en el proceso de integración hemisférica (ALCA) y la profundización de las relaciones con la Unión Europea y los países de la cuenca Asia-Pacífico.

El resultado concreto de la contribución de la CAN a la integración latinoamericana fue la concreción de un espacio de complementación económica en América del Sur con los países del MERCOSUR³⁹. Si bien este acuerdo contribuyó enormemente al proceso de la integración sudamericana, la CAN continúo siendo -en términos generales- un bloque próximo al neoliberalismo y, en ese sentido, geopolíticamente muy cercano a Estados Unidos. Cabe enfatizar que los avances en esta etapa no fueron por la actuación de un paymaster, sino gracias a la coyuntural coincidencia ideológica de los países en torno al regionalismo abierto.

Ahora bien, hacia finales del siglo XX, el modelo de desarrollo neoliberal aplicado en la región comenzó a mostrar signos de agotamiento. Hoy se cuentan con datos para sostener que el crecimiento resultante de las reformas neoliberales se produjo en la primera mitad de la década de los 90’s, mientras que en la segunda mitad hubo estancamiento, recesión y depresión en América Latina, es decir, otra “media década perdida”⁴⁰: para Joseph Stiglitz, las reformas neoliberales no sólo fallaron en generar un crecimiento sostenido, sino que además contribuyeron a aumentar la desigualdad y la pobreza⁴¹

El desencanto social a nivel regional llevó al poder a una nueva generación de líderes de orientación de progresista y, bajo sus administraciones, fueron replanteadas las prioridades de los mecanismos de integración regional y subregional. En este nuevo contexto, la CAN resultó dividida ideológicamente y, finalmente, cuestionada.

4.4. Retracción de la integración andina, 2006-2019

Con Hugo Chávez (1999-2013), Venezuela se erigió como líder de la integración andina. Sin embargo, durante sus primeros años de gobierno su prioridad estuvo orientada en hacer converger a la CAN con el MERCOSUR. Este proyecto resultó cada vez más viable con la llegada a la presidencia de Luiz Inacio Lula da Silva en Brasil (enero 2003), Néstor Kirchner en Argentina (mayo 2003), Tabaré Vázquez en Uruguay (marzo 2005) y Evo Morales en Bolivia (enero 2006), quienes pusieron en marcha el llamado “ciclo de gobiernos progresistas” en la región. Esta convergencia político-ideológica favoreció a la integración suramericana, pero debilitó a CAN, tal como se expondrá a continuación.

Un año después de la firma del ACE No. 56 entre la CAN y el MERCOSUR, fue celebrada el 8 y 9 de diciembre de 2004, la III Cumbre Sudamericana y se avanzó hacia la edificación de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). Ante una CSN notoriamente influida por el post-neoliberalismo⁴² y una CAN más próxima al neoliberalismo, Hugo Chávez decidió retirar a Venezuela del Acuerdo de Cartagena en 2006 apostando por una vinculación con el resto de América Latina a través de la creación de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) en 2004, incorporándose al MERCOSUR en 2006 e impulsando la CSN. Al respecto de esta última, gracias al empuje y compromiso de Chávez, pasará a convertirse en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) en la Cumbre Energética Suramericana de Isla Margarita (2007). En ese sentido, mientras la integración suramericana crecía en contenido y peso político, la CAN se debilitaba y perdía a un poderoso integrante.

Un par de años más tarde, Bolivia y Ecuador siguieron la pauta venezolana: ambos países se adhirieron a la ALBA-TCP (en 2006 y 2009, respectivamente) y, sin renunciar a la CAN, Bolivia solicitó su ingreso al MERCOSUR en 2012, mientras que Ecuador se convirtió en el corazón de la UNASUR al albergar su sede en Quito desde 2014. El compromiso de Bolivia y de Ecuador con la integración suramericana les ha reportado importantes réditos políticos pues, de manera concreta, ambos países se han visto beneficiados por la UNASUR frente a crisis nacionales: Bolivia en la gestión de la Masacre de Pando durante 2008 y Ecuador con la protesta gremial policiaca de 2010 (la cual derivó en una crisis recordada como 30-S). No obstante, la preferencia de estos socios andinos por la UNASUR ha sido, en buena medida, a expensas de su interés por la CAN.

Con el distanciamiento de Bolivia y Ecuador antes descrito, Colombia y Perú quedaron como los únicos países con predilección por la CAN; sin embargo, esto no necesariamente se tradujo en un mayor compromiso con la integración andina. Por el contrario, a partir de 2006 se comenzó a fraguar la llamada Alianza del Pacífico (AP) precisamente por iniciativa de Perú y Colombia, como reacción a la salida de Venezuela de la CAN: la intensión de los presidentes Alan García y Álvaro Uribe era la de promover un nuevo acuerdo -originalmente llamado Arco del Pacífico- entre los gobiernos neoliberales y panamericanistas, que continuara con la idea del regionalismo abierto en Latinoamérica. Con la incorporación de México y Chile, la AP irrumpió en la geopolítica de la integración en abril de 2011, trazándose por objetivo la conformación de un área de integración profunda y la consolidación de una relación estratégica entre sus miembros. Nuevamente, el compromiso de Colombia y Perú por la AP fue a costa de la integración andina.