La independencia judicial electoral local desde la perspectiva del Sistema Interamericano de Derechos Humanos

Raúl Montoya Zamora*


RESUMEN

En el presente trabajo nos ocuparemos de brindar una respuesta sobre el siguiente planteamiento: ¿Cuáles serían los principios mínimos para garantizar la independencia de los jueces constitucionales electorales locales desde la óptica del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, a partir de un caso relevante resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Reverón Trujillo vs Venezuela1. El caso será contrastado con la normativa dispuesta en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, con la finalidad de evidenciar el cumplimiento de los mencionados principios y hacer una modesta propuesta tendente a garantizar la independencia de los tribunales electorales de los Estados. El análisis y desarrollo del presente texto se hará bajo el método de estudio de caso, el dogmático jurídico y el correspondiente al análisis e interpretación del marco constitucional y legal que regula la temática relacionada con la independencia judicial y los principios básicos de la judicatura (método exegético).

Received: 2018 January 11; Accepted: 2018 August 13

tla. 2019 ; 13(25)

Keywords: Palabras clave: independencia judicial, principios básicos, sistema interamericano, derechos humanos.
Keywords: Keywords: Judicial independence, basic principles, inter-American system, human rights.

SUMARIO:

1. A manera de introducción / 2. La independencia judicial / 3. Caso Reverón Trujillo vs Venezuela / 4. Sistema de designación y permanencia de los órganos jurisdiccionales electorales locales frente al Sistema Interamericano de Derechos Humanos / 5. A manera de conclusión / 6. Bibliografía

1. A manera de introducción

Por reforma constitucional en materia político-electoral, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el 10 de febrero de 2014 se modificó, entre otros, el artículo 116, fracción IV, inciso c), párrafo 5, que dispone que las autoridades electorales jurisdiccionales de las entidades federativas se integrarán en número impar de magistrados, los cuales serán electos con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, previa convocatoria pública, en los términos que establezca la ley.

Como se advierte de lo anterior, el constituyente sólo impuso condiciones respecto al número de magistrados (impar) y al procedimiento de su nombramiento, que ahora será realizado por el Senado, por lo que las legislaturas de los Estados cuentan con una amplia libertad de configuración para establecer, por ejemplo, si quiere un tribunal de tres o cinco magistrados, el periodo de duración en el encargo, los requisitos de elegibilidad de los magistrados, etc.

No obstante, el Congreso de la Unión, el 15 de mayo de 2014, al aprobar la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE ) -que abrogó al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales-, estableció, dentro del libro tercero, “De los organismos electorales”, el título tercero, denominado “De las autoridades electorales jurisdiccionales locales”, que va de los artículo 105 al 118. Dentro de ese articulado se contemplan situaciones que van en contra de la Constitución, dado que invaden la esfera de competencia de las entidades federativas.

Como ejemplo de ello, la LGIPE dispone la integración de las autoridades jurisdiccionales de los Estados, en un número de tres o cinco magistrados y su periodo de duración, por siete años (art. 106); se mandata que estas autoridades jurisdiccionales no estarán adscritas a los poderes judiciales de las entidades federativas (art. 105); que su elección será en forma escalonada (art. 106); se dispone una prohibición para que los magistrados desempeñen un cargo, empleo o comisión remunerados (art. 107); se estatuye una prohibición para que los magistrados desempeñen un cago público en los órganos emanados de las elecciones sobre las que se hayan pronunciado y para que no sean postulados a un cargo de elección popular o asuman un cargo de dirigencia partidista por un término equivalente a una cuarta parte del tiempo en que hayan ejercido su función (art. 107); se establecen los impedimentos y las excusas (arts. 113 y 114); se regulan los requisitos de elegibilidad de los magistrados electorales (art. 115) y se estatuyen las causas de remoción de los magistrados (art. 117).

Con independencia de lo acertado o no de dichas disposiciones, en realidad se trata de normas inconstitucionales, en virtud de que el constituyente implícitamente determinó que el Congreso de la Unión sólo se encontraba facultado para regular el procedimiento mediante el cual el Senado de la República designará a los magistrados electorales de las entidades federativas. Esta interpretación se puede establecer de la lectura cuidadosa del artículo 116, fracción IV, inciso c), párrafo 5, de la Carta Magna, que dispone, en lo que interesa:

Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que (...) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones, conforme a lo siguiente y lo que determinen las leyes (...) Las autoridades electorales jurisdiccionales se integrarán por un número impar de magistrados, quienes serán electos por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, previa convocatoria pública, en los términos que determine la ley.

Como se infiere de lo antes transcrito, el constituyente sólo impuso condiciones a las Legislaturas estatales respecto al número de magistrados (impar) y al procedimiento de su nombramiento, que ahora será realizado por el Senado (en los términos que señale la ley), por lo que se considera que las Legislaturas de los estados cuentan con una amplia libertad de configuración para establecer, por ejemplo, si quiere un tribunal de tres o cinco magistrados, el periodo de duración en el encargo, los requisitos de elegibilidad de los magistrados, la pertenencia o no al Poder Judicial local y la competencia en otras materias, etc. Por ello, se razona que el Congreso de la Unión, con la emisión de las normas de las que se da cuenta, vulnera de forma grave el pacto federal, al invadir la esfera de competencia de las entidades federativas.

Ahora bien, al margen de las anteriores consideraciones, un tema pendiente es y seguirá siendo la independencia de los órganos jurisdiccionales electorales locales frente a los poderes del Estado y los poderes fácticos, esto es, en otros términos, ¿cuáles serían los principios mínimos para garantizar la independencia de los jueces constitucionales electorales locales desde la perspectiva del sistema interamericano de protección de los derechos humanos? ¿La normativa nacional aplicable a los juzgadores electorales de las entidades federativas cumple con los estándares interamericanos relacionados con la independencia judicial?

A continuación, se responderá a los anteriores planteamientos con apoyo de los métodos de estudio de caso, dogmático jurídico y exegético, a partir de un caso relevante resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH): Caso Reverón Trujillo vs Venezuela,2 que será contrastado con la normativa dispuesta en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, con la finalidad de hacer una modesta propuesta tendente a garantizar la independencia de los tribunales electorales de los estados. Previo a ello, se desarrollará un marco teórico y jurídico relacionado con la independencia judicial, por ser el tema central de este texto.

2. La independencia judicial

La Enciclopedia Jurídica define independencia judicial como: “Principio que en un Estado Social y democrático de Derecho supone garantía de la separación de los poderes del Estado y autogobierno del Poder Judicial”.3

Menciona también que dentro del Derecho Procesal la independencia se puede definir como una:

cualidad de la que, en el ejercicio de la función jurisdiccional, deben gozar los jueces y que consiste en absoluta soberanía y falta de dependencia, no ya respecto de los sujetos interesados en los procesos, sino del poder ejecutivo, del poder legislativo, de los órganos jurisdiccionales de superior categoría, de los órganos de gobierno administrativo de los tribunales y de cualesquiera otras personas físicas y jurídicas.4

Por su parte, Luis María Diez5 refiere que la independencia judicial se encuentra estrechamente conectada con el Estado de Derecho, ya que es uno de sus elementos fundamentales, de tal suerte que a partir de estas nociones se deriva un concepto amplio de independencia judicial, el cual dicta que la impartición de justicia no debe estar sometida a los órganos del poder político.

Del mismo modo, el autor señala que se puede concebir una doble concepción de la independencia judicial: la denominada independencia funcional, que se refiere a una idea valorativa de la independencia judicial, y la independencia como garantía.6

La primera de las concepciones implica una regla fundamental de cualquier sistema jurídico, que informa que el juez, en ejercicio de su función, debe someterse al principio de legalidad; mientras que la independencia judicial, como garantía, envuelve una serie de mecanismos tendentes a salvaguardar y realizar ese valor, incluso por medio de principios distintos al de la independencia.7

Siguiendo a Luis Diez,8 se precisan a continuación tres subcategorías dentro de la independencia judicial como garantía:

  1. La independencia personal. Entendida como las características derivadas de la Constitución, sobre la situación del juzgador individualmente considerado, que tienden a protegerlo de presiones ejercidas por los otros poderes del Estado.
  2. La independencia colectiva. Se refiere a la protección de la judicatura en su conjunto (poder judicial), frente a los demás poderes del Estado.
  3. La independencia interna. Tiende a proteger al juez en lo individual, frente al resto de la estructura judicial.

Siimon9 comparte la idea expresada por Luis Diez al señalar que la independencia también puede ser enfocada desde el ámbito personal del juez.

De igual modo, la doctrina distingue entre independencia personal y funcional, y también entre independencia externa (la que se da frente a otros poderes estatales o fácticos) e interna (al interior del Poder Judicial).10 Así mismo, distingue entre independencia objetiva y subjetiva, política y jurídica, individual y colectiva.11 Por lo tanto, la definición de independencia judicial, de acuerdo con Requejo, es relativa y referencial, en tanto que presupone una pluralidad de circunstancias entre las que no existe vínculo alguno.12 Con todo, se puede comprender la independencia judicial como la capacidad de tomar decisiones sin injerencia, presiones o interferencias de otras personas, que deformen el proceso de toma de decisión del juzgador.13

Ahora bien, en el ámbito del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos se derivan determinadas garantías que los Estados deben otorgar a los jueces para asegurar su ejercicio independiente, por ejemplo, la garantía de no estar sujeto a libre remoción, lo que conlleva a que los procesos disciplinarios seguidos contra los jueces deben respetar las garantías del debido proceso y debe ofrecerse a los perjudicados un recurso efectivo.

Por otra parte, las garantías que los Estados deben otorgar para reforzar la independencia judicial se pueden agrupar en dos facetas: la institucional o de sistema y la funcional o del ejercicio individual de los operadores de justicia. Sobre el particular, la Corte Interamericana ha distinguido entre la independencia de jure y de facto, al precisar que “se requiere no sólo independencia jerárquica o institucional, sino también independencia real”.14

Por cuanto hace a la faceta institucional, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la ha comprendido en el sentido de que existan garantías suficientes que permitan que la institución o entidad de justicia no sea sometida a abusos o restricciones indebidas por parte de los otros poderes del Estado. Por lo tanto, toda situación en que las competencias del Poder Judicial y Ejecutivo no fueran claramente distinguibles o en donde este último estuviera en posibilidad de controlar al primero no resulta compatible con la acepción de tribunal independiente.15

En lo que concierne a la faceta personal o al ejercicio individual de la judicatura, se refiere además a los procedimientos y las cualificaciones para la designación de los jueces, a las garantías relacionadas con la seguridad de su encargo hasta la edad de la jubilación obligatoria o terminación de su periodo, y a las condiciones que norman los ascensos, los traslados, la suspensión, la cesación de funciones y la independencia real del Poder Judicial respecto a los poderes Ejecutivo y Legislativo.16

Por otra parte, conviene destacar que en el ámbito que compete a las Naciones Unidas, en 1985 la Asamblea General aprobó los Principios Básicos de las Naciones Unidas, relativos a la independencia de la judicatura, los cuales determinan las garantías mínimas que deben respetarse para asegurar la independencia de la función judicial.17 Estos principios serán referenciados al analizar el caso Reverón Trijillo vs Venezuela.

Igualmente, se han elaborado diversos instrumentos de carácter universal y regional, encaminados a proteger la independencia en la función judicial, tales como: a) instrumento de procedimientos para la aplicación efectiva de los principios básicos, aprobados por la Asamblea General de la Naciones Unidas en 1989; b) los principios básicos de Bangalore (2002), aprobados por el Consejo Económico y Social de la Naciones Unidas, que refieren la importancia de contar con una judicatura competente, independiente e imparcial para la protección de los derechos; c) los principios de Latimer House para el Commonwealth sobre las tres ramas de gobierno; d) la Carta Europea sobre el Estatuto de los Jueces, de 1998; e) la declaración de principios de Beijing sobre la independencia de la judicatura en la región de Lawasia, de 1995; e) el estatuto universal del juez y f) el estatuto del juez iberoamericano.

En el ámbito contencioso del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, además del caso objeto de análisis en el presente trabajo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también se ha pronunciado respecto a las garantías que derivan de la independencia en la función judicial, en las siguientes controversias: a) Caso del Tribunal Constitucional vs Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 31 de enero de 2001. Serie C No. 71; b) Caso Apitz Barbera y otros (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) vs Venezuela. Excepción Preliminar. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182; c) Caso Chocrón Chocrón vs Venezuela. Excepción Preliminar. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 1 de julio de 2011. Serie C No. 227.

En el ámbito del Derecho nacional en México, el artículo 116, fracción III, dispone, respecto a los poderes judiciales de las entidades federativas, que “la independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las Leyes Orgánicas de los Estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados”.

Por lo que respecta a las autoridades jurisdiccionales electorales de las entidades federativas, el artículo 116, fracción IV, inciso c), párrafo 5, de la Constitución federal, dispone que: “Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que (...) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones, conforme a lo siguiente y lo que determinen las leyes”. Todo lo anterior será el marco teórico y jurídico de referencia para analizar el caso Reverón Trujillo vs Venezuela.

3. Caso Reverón Trujillo vs Venezuela

3.1 Breves antecedentes

El 30 de junio de 2009, la CIDH emitió sentencia en el caso de estudio, la cual se relaciona con la supuesta destitución arbitraria de María Cristina Reverón Trujillo, del cargo juez que ocupaba, ocurrida el 6 de febrero de 2002.18

El 13 de octubre de 2004, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela decretó la nulidad del acto de destitución por considerar que no estuvo ajustado a derecho, pero no ordenó la restitución de la presunta víctima a su cargo ni el pago de los salarios y beneficios sociales dejados de percibir.

Por tales razones, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) alegó que el recurso de nulidad no proporcionó a la señora Reverón Trujillo un recurso judicial efectivo capaz de remediar en forma integral la violación a sus derechos.

Consecuentemente, la CIDH solicitó a la CORTIDH que declarara que el Estado era responsable por la violación del derecho consagrado en el artículo 25 (protección judicial) de la Convención, en relación con las obligaciones establecidas en los artículos 1.1 (obligación de respetar los derechos) y 2 (deber de adoptar disposiciones de derecho interno), en perjuicio de la presunta víctima. Igualmente, solicitó ciertas medidas de reparación.

Ahora analicemos los argumentos esgrimidos por la CORTIDH en relación con la controversia planteada, relacionándolos con las garantías judiciales de dotan de independencia a la función judicial.

3.2 Recurso judicial efectivo

En primer lugar, la CORTIDH analizó la efectividad del recurso luego de la destitución arbitraria de la que fue objeto la señora Reverón Trujillo de su cargo de juez, en términos de si la efectividad del recurso doméstico implicaba la reincorporación a las funciones inherentes a ese cargo.

Para dar respuesta a este planteamiento, la CORTIDH sostuvo que los jueces que forman parte de la carrera judicial cuentan, en primer lugar, con la estabilidad que brinda el ser funcionario de carrera.19 Luego, consideró que los jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías reforzadas debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual la CORTIDH ha entendido como “esencial para el ejercicio de la función judicial”.20

La CORTIDH, en refuerzo de lo anterior, ha dictado que uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de la independencia de los jueces.21 Dicho ejercicio autónomo debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, es decir, en relación con el Poder Judicial como sistema, como en conexión con su vertiente individual, es decir, en relación con la persona del juez específico.

El objetivo de la protección radica en evitar que el sistema judicial, en general, y sus integrantes, en particular, se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación.22

Por ello, conforme a la jurisprudencia de la CORTIDH y de la Corte Europea, así como de conformidad con los principios básicos de las Naciones Unidas, relativos a la independencia de la judicatura (en adelante Principios Básicos), las siguientes garantías se derivan de la independencia judicial:

  1. Un adecuado proceso de nombramiento23
  2. La inamovilidad en el cargo24
  3. La garantía contra presiones externas25

3.2.1 Principios básicos que garantizan la independencia judicial

Como elementos preponderantes en materia de nombramiento de los jueces, la CORTIDH ha destacado preponderantes la integridad, la idoneidad y la formación o las calificaciones jurídicas apropiadas.26 Consecuentemente, se deben seleccionar los jueces exclusivamente por el mérito personal y por su capacidad profesional, a través de mecanismos objetivos de selección y permanencia que tengan en cuenta la singularidad y especificidad de las funciones que se van a desempeñar.

Además, señaló la Corte que el procedimiento de selección debe garantizar igualdad de oportunidades a través de una libre concurrencia, de tal forma que todos los ciudadanos que acrediten los requisitos determinados en la ley deben poder participar en los procesos de selección sin ser objeto de tratos desiguales arbitrarios.27

También, la CORTIDH apuntó que debe tenerse en cuenta que no cualquier procedimiento satisface las condiciones que exige la Convención, para la implementación adecuada de un verdadero régimen independiente, puesto que si no se respetan parámetros básicos de objetividad y razonabilidad, resultaría posible diseñar un régimen que permita un alto grado de discrecionalidad en la selección del personal judicial de carrera, en virtud de lo cual las personas escogidas no serían, necesariamente, las más idóneas.28 Asimismo, la CORTIDH estableció que la inamovilidad es una garantía de la independencia judicial que, a su vez, está compuesta por las siguientes garantías:

  1. Permanencia en el cargo por periodos establecidos e inamovilidad hasta que se cumpla la edad forzosa de retiro o expire el periodo del nombramiento29
  2. Un proceso de ascensos adecuado que, cuando exista, estará basado en factores objetivos, especialmente en capacidad profesional, integridad y experiencia30
  3. No despido injustificado o libre remoción, lo que garantiza que los jueces no sean privados de sus cargos, sino sólo por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones y que todo procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo se resolverá de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial, respetando el derecho de defensa y las formalidades del procedimiento.31 Por ello, que resultan incompatibles con la independencia judicial del sistema interamericano las destituciones de jueces realizadas por el Poder Ejecutivo antes de la expiración del mandato para el que fueron nombrados, sin que se les dé ninguna razón concreta y sin que dispongan de una protección judicial efectiva para impugnar la destitución.32

Por lo que hace a las garantías contra presiones externas, la CORTIDH refirió que los principios básicos disponen que los jueces resolverán los asuntos que conozcan “basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo”.33 Asimismo, dichos principios establecen que la judicatura “tendrá autoridad exclusiva para decidir si una cuestión que le haya sido sometida está dentro de la competencia que le haya atribuido la ley”,34 y que “no se efectuarán intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial”.35

De las garantías antes descritas, la CORTIDH estableció que la garantía de inamovilidad debe operar para permitir la reincorporación a su condición de magistrado a quien fue arbitrariamente privado de ella.36 De lo contrario, los Estados podrían remover a los jueces e intervenir de ese modo en el Poder Judicial sin mayores costos o control. Además, esto podría generar un temor en los demás jueces que observan que sus colegas son destituidos y luego no reincorporados aun cuando la destitución fue arbitraria. Dicho temor también podría afectar la independencia judicial, ya que fomentaría que los jueces sigan las instrucciones o se abstengan de controvertir tanto al ente nominador como al sancionador. Por tanto, un recurso que declara la nulidad de una destitución de un juez por no haber sido ajustada a la ley debe llevar necesariamente a la reincorporación.37

3.2.2 Determinación sobre la efectividad del recurso doméstico

En el presente caso, sostuvo la CORTIDH que el recurso de nulidad doméstico era el idóneo, porque declaró la nulidad y, como lo afirmó la propia spa, hubiera podido llevar a la reincorporación de la señora Reverón Trujillo. La cuestión a dilucidar fue si las razones adelantadas por la spa para no reincorporarla (el proceso de reestructuración judicial y su condición de jueza provisoria) eximían a la spa de reordenar dicha reparación.38

Al respecto, la CORTIDH consideró que las razones esgrimidas por la SPA no podían considerarse como motivos aceptables dado que un corolario necesario de la garantía de inamovilidad del cargo de los jueces provisorios, al igual que de los titulares, es la reincorporación a su puesto, así como la reintegración de los salarios dejados de percibir, cuando se ha comprobado, como en el caso, que la destitución fue arbitraria, pues ambos tipos de jueces deben gozar de las mismas garantías. En la hipótesis de los jueces provisorios se debía entender que la permanencia en el cargo hubiera sido hasta que se cumpliera la condición resolutoria, es decir, la celebración de los concursos públicos de oposición.39

En cuanto a la falta de pago de los salarios dejados de percibir por la señora Reverón Trujillo, la Corte consideró que ni la reestructuración del Poder Judicial ni el carácter provisorio del cargo de la presunta víctima tenían relación alguna con su derecho a ser reparada por la destitución arbitraria que sufrió, por lo cual, concretamente, la CORTIDH ha señalado que, en casos de destituciones arbitrarias de magistrados, “el Estado debe resarcir a dichos magistrados por los salarios y prestaciones dejados de percibir”.40

Por lo anterior, la CORTIDH concluyó que el Estado de Venezuela violó el artículo 25.1 de la Convención Americana, en relación con los artículos 1.1 y 2, puesto que, en primer lugar, el recurso al cual tuvo acceso la señora Reverón Trujillo no brindó las reparaciones adecuadas; en segundo lugar, porque no existió motivo justificado para no reincorporar a la señora Reverón Trujillo al cargo judicial que ocupaba y saldarle los salarios dejados de percibir. En consecuencia, el recurso interno intentado no resultó efectivo.41

Por otra parte, en el caso, la CORTIDH también concluyó que algunas de las normas y prácticas asociadas al proceso de reestructuración judicial que se venían implementando en Venezuela provocaban una afectación muy alta a la independencia judicial.42

Finalmente, se destaca que la CORTIDH se ha pronunciado análogamente en las siguientes controversias: a) Caso del Tribunal Constitucional vs Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71; b) Caso Apitz Barbera y otros (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) vs Venezuela. Excepción Preliminar. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182; c) Caso Chocrón Chocrón vs Venezuela. Excepción Preliminar. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227.

4. Sistema de designación y permanencia de los órganos jurisdiccionales electorales locales, frente al sistema interamericano de derechos humanos

El objeto de este apartado es contrastar si el sistema de designación y permanencia de los órganos jurisdiccionales electorales de las entidades federativas resulta compatible con el sistema interamericano de derechos humanos en materia de los principios básicos que garantizan la independencia judicial.

Para contextualizar un poco la temática que será abordada en los siguientes párrafos, conviene destacar que, conforme lo previsto por los artículos 40, 41 y 115 de la Constitución federal, México es un Estado federal, por lo que podemos apuntar tres ámbitos o niveles de gobierno: el federal, el estatal y el municipal.

En el ámbito federal, de acuerdo con el artículo 49 de la norma suprema, opera el principio de división de poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Poder Judicial de la Federación, en términos del artículo 94 de la Carta Magna, se integra, entre otros órganos, por la Suprema Corte de Justicia de la Nación -máximo tribunal constitucional del país-, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación -en su calidad de máximo tribunal constitucional especializado en la materia, a excepción de las acciones de inconstitucionalidad, cuya competencia recae en la Suprema Corte, conforme lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal-, el Consejo de la Judicatura Federal, los Tribunales Colegiados de Circuito, los Tribunales Unitarios de Circuito, los Plenos de Circuito y los Juzgados de Distrito.

En cuanto a la organización de las elecciones, atentos a lo señalado por el artículo 41 de la Constitución general, existe una autoridad de carácter nacional y administrativo: el Instituto Nacional Electoral, con competencia para organizar las elecciones federales y, bajo algunos supuestos, también interviene en la organización de los procesos electorales de las entidades federativas.

La autoridad jurisdiccional competente para resolver las impugnaciones de las elecciones federales y, en algunos casos, de las elecciones de los estados, de acuerdo con lo previsto por el artículo 99 de la Constitución federal, es el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Como se refirió, al ser México una federación, en el ámbito de gobierno estadual, de conformidad con lo preceptuado en el párrafo 1 del artículo 116 de la norma suprema, también opera el principio de división de poderes de los estados en legislativo, ejecutivo y judicial.

Para efecto de la organización de las elecciones estatales -gobernador, diputados y miembros de los ayuntamientos-, de acuerdo con los artículos 41 y 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución Política Mexicana, existe una autoridad administrativa por cada entidad federativa, conocida como organismo público electoral local que, en concurrencia de competencias con el Instituto Nacional Electoral, realiza la tarea organizativa de las elecciones locales.

En cuanto a la resolución de las controversias electorales dentro del ámbito estatal, de acuerdo con lo mandatado por el artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución federal, se cuenta con 32 órganos jurisdiccionales electorales de los Estados, como se anticipó, con competencia para resolver las impugnaciones que se presenten en la organización de las elecciones estatales. Cabe agregar que las resoluciones de estos órganos jurisdiccionales pueden ser controvertidas de manera excepcional ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para que resuelva en definitiva.

Con los anteriores datos, se contextualiza y se plasma la importancia de que los órganos jurisdiccionales electorales de las entidades federativas sean independientes en el ejercicio de su función, así como la pertinencia de analizar si, conforme el marco normativo aplicable y los estándares internacionales que han quedado examinados, el sistema de designación y permanencia de los órganos jurisdiccionales electorales de las entidades federativas resulta compatible con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos en el rubro de la independencia judicial.

4.1 Procedimiento de designación de magistrados electorales de los estados

Sobre el particular, en primer término, se destaca que el 116, fracción IV, inciso c), párrafo 5, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que las autoridades electorales jurisdiccionales de las entidades federativas se integrarán en número impar de magistrados, “quienes serán electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, previa convocatoria pública”, en los términos que establezca la ley.

Sin embargo, en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE ), dentro del libro tercero, “De los organismos electorales”, título tercero, denominado: “De las autoridades electorales jurisdiccionales locales”, que va de los artículos 105 al 118, no se establece procedimiento alguno mediante el cual el Senado de la República elegirá a los magistrados electorales de los estados.

En efecto, en la ley de la materia no se establece procedimiento alguno mediante el cual el Senado de la República deba elegir a los magistrados electorales locales bajo los parámetros establecidos por la CORTIDH, de integridad, idoneidad y formación o calificaciones jurídicas apropiadas.43

Al respecto, en el artículo 108 de la LGIPE sólo se dispone que para la elección de los magistrados electorales que integren los organismos jurisdiccionales locales: la Cámara de Senadores emitirá, a propuesta de su Junta de Coordinación Política, la convocatoria pública que contendrá los plazos y la descripción del procedimiento respectivo, y que el Reglamento del Senado de la República definirá el procedimiento para la emisión y desahogo de la convocatoria respectiva.

No obstante, eso no fue obstáculo para que el Senado de la República, en ocasión de la designación de los magistrados electorales que iban a intervenir en el proceso electoral 2014-2015, diseñara un procedimiento tendente a ese fin.

En ese sentido, el 4 de julio de 2014 la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Senadores (Jucopo) emitió y sometió a consideración de la asamblea la convocatoria pública para ocupar el cargo de magistrado electoral local en las dieciocho entidades que tendrían proceso electoral en 20142015. Cabe destacar que la Jucopo se integró por los coordinadores de los grupos parlamentarios de los partidos políticos PAN, PRI, PRD, PVEM Y PT, y en ese momento también se integraba por los senadores Miguel Romo Medina, Arely Gómez González (PRI) y José María Martínez Martínez (PAN). El presidente de esa comisión es el senador José Luis Preciado Rodríguez.

La convocatoria fue dirigida a todos los ciudadanos que aspirarán a ser magistrado electoral en alguno de los estados que iban a tener elecciones en 2015, para lo cual debían cumplir con lo siguiente:

  1. Los requisitos del artículo 115 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
  2. Presentar un ensayo/análisis sobre la reforma constitucional electoral o de reformas secundarias, o de la Competencia del Instituto Nacional Electoral o de la armonización de las legislaciones locales con la reforma política electoral;
  3. Documentación que permita acreditar conocimientos en derecho electoral
  4. Asistir a la entrevista que convocará la Comisión de Justicia (que nunca se llevó a cabo)

Posteriormente, la Comisión de Justicia sería la encargada de acordar la metodología para la evaluación (que nunca se dio a conocer) de los candidatos a magistrados y procedería a la presentación -ante la Jucopo- del listado de los candidatos que considere sean los idóneos para ocupar los cargos de magistrados electorales locales.

Luego, la Jucopo elevaría la propuesta al Pleno del Senado de la República, sobre el número de magistrados electorales que deberán integrar las autoridades jurisdiccionales en cada entidad federativa y, aprobado por el Pleno, rendirían la protesta de ley ante la Cámara de Senadores. Este mismo ejercicio se replicó para la elección de magistrados electorales que iban a tener proceso electoral en 2015-2016.

Sobre el particular, se afirma que el procedimiento llevado a cabo por el Senado de la República contiene una alta dosis de discrecionalidad, puesto que, si bien garantiza la libre concurrencia en igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos que acrediten los requisitos de ley, no menos cierto es que la poca transparencia con la que se llevó a cabo pone en duda la objetividad y razonabilidad en la aplicación de los criterios (que no fueron explicitados) mediante los cuales se eligió a los funcionarios judiciales electorales.

Consecuentemente, se estima que bajo dicho procedimiento no se permite la selección de los jueces electorales exclusivamente por el mérito personal y su capacidad profesional ni tiene en cuenta la singularidad y especificidad de las funciones que se van a desempeñar.

Por tanto, dicho procedimiento no satisface las condiciones que exigen los estándares internacionales analizados para la implementación adecuada de un verdadero régimen independiente, puesto que no se respetan parámetros básicos de objetividad y razonabilidad pues, como se anticipó, es un régimen que permite un alto grado de discrecionalidad en la selección de los magistrados electorales, en virtud de lo cual las personas escogidas no serían necesariamente las más idóneas.

4.2 Inamovilidad

Como se desarrolló en párrafos anteriores, la inamovilidad es una garantía de la independencia judicial, que a su vez está compuesta por las siguientes garantías:

  1. Permanencia en el cargo por periodos establecidos e inamovilidad hasta que cumplan la edad forzosa de retiro o expire el periodo para el que hayan sido nombrados o elegidos.44
  2. Un proceso de ascensos adecuado que, cuando exista, estará basado en factores objetivos, especialmente en capacidad profesional, integridad y experiencia45
  3. No despido injustificado o libre remoción, lo que garantiza que los jueces no sean privados de sus cargos sino solo por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones y que todo procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo se resolverá de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial, respetando el derecho de defensa y las formalidades del procedimiento.46

4.2.1 Permanencia

La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone que los magistrados electorales locales permanecerán siete años en el cargo, de conformidad con lo que establezca la Constitución de cada estado (art. 106), lo cual, en principio, asegura la permanencia de los jueces electorales locales por el periodo que hayan sido nombrados.

4.2.2 Proceso de ascensos adecuado

No existe como tal un proceso de ascensos adecuado (ascenso) dentro de la LEGIPE para los magistrados electorales locales, pero se puede entender como el derecho que tienen los magistrados a ser ratificados o reelectos para que, una vez concluido el periodo por el que fueron designados, se les evalúe bajo un proceso basado en factores objetivos, especialmente en capacidad profesional, integridad y experiencia, y se decida sobre su eventual ratificación.

Dicha situación no se encuentra expresamente regulada en el ordenamiento en cita, pero se puede derivar de la interpretación, conforme a la Constitución, del artículo 117, párrafo 2, que dispone que los magistrados electorales estatales gozarán de todas las garantías judiciales previstas en el artículo 17 de la Constitución, “a efecto de garantizar su independencia y autonomía, cuyo contenido mínimo se integra por la permanencia”, la estabilidad en el ejercicio del cargo por el tiempo de su duración y la seguridad económica.

La interpretación propuesta tiene como soporte lo dispuesto en el artículo 116, fracción III, de nuestra Carta Magna, que establece, en lo que interesa, que los magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones locales, pudiendo ser reelectos; y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados.

Del mismo modo, se tiene en cuenta el derecho fundamental de carácter político electoral de integrar las autoridades electorales de los estados los principios de autonomía e independencia, que se verían afectados de manera grave de no respetar el periodo por el que fueron designados los magistrados electorales y por negarles la posibilidad de ser elegibles para un nuevo periodo, sin considerar de manera objetiva su actuación al frente de la noble función de juzgar.

Al respecto, resulta ilustrativa la tesis aislada 2a. XLVII/2008,47 emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “RATIFICACIÓN DE MAGISTRADOS DE JUSTICIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 58 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA QUE LA PROHÍBE, VIOLA LA GARANTÍA DE INDEPENDENCIA JUDICIAL (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 2 DE FEBRERO DE 2007)”, la cual dispone que cuando las entidades federativas deciden, en ejercicio de su soberanía, establecer en la Constitución local que los magistrados del tribunal electoral están incorporados al Poder Judicial, debe reconocerse a su favor la posibilidad de ser reelectos o ratificados al término del ejercicio de su cargo, siempre que hayan demostrado los atributos exigidos por la ley.

En ese sentido, prohibir o negar la ratificación de los magistrados viola la garantía de independencia judicial contenida en los artículos 17 y 116, fracción III, en virtud de que la estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo de magistrado electoral es una de las exigencias que este último precepto prevé como presupuesto para obtener la inamovilidad, que constituye una forma natural de garantizar la independencia del tribunal relativo.

El mismo criterio es sustentado en la jurisprudencia P./J. 72/2011,48 emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es: “TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE TAMAULIPAS. EL ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO, INCISO C), ÚLTIMA PARTE, DEL DECRETO LX-434, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 25 DE DICIEMBRE DE 2008, AL PROHIBIR QUE SUS MAGISTRADOS Y PRESIDENTE SEAN REELECTOS, VULNERA EL PRINCIPIO DE INAMOVILIDAD JUDICIAL (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 19 DE AGOSTO DE 2009)”.

El alcance de la interpretación propuesta sería que, en caso de ser positiva la evaluación al desempeño de los juzgadores electorales, se expida un nombramiento para un nuevo periodo.

La propuesta anterior se ve robustecida con lo sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las jurisprudencias P./J. 44/2007, P./J. 21/2006, P./J. 22/2006 y P./J. 7/2002, donde señaló que la garantía de que los magistrados de los Poderes Judiciales locales puedan ser reelectos si cumplen con los requisitos necesarios no se contrapone a las garantías de independencia e imparcialidad con que deben conducirse en sus actuaciones, sino que, por el contrario, procede la ratificación en el cargo sólo en los casos en que, de una evaluación objetiva del desempeño de esos servidores públicos judiciales, se advierta su ejercicio responsable con apego, entre otros, a los principios de independencia y autonomía jurisdiccionales.

En ese orden de ideas, en la jurisprudencia P. J. 44/2007,49 de rubro: “ESTABILIDAD DE LOS MAGISTRADOS DE PODERES JUDICIALES LOCALES. PARÁMETROS PARA RESPETARLA, Y SU INDEPENDENCIA JUDICIAL EN LOS SISTEMAS DE NOMBRAMIENTO Y RATIFICACIÓN”, el tribunal pleno sostuvo que, conforme al artículo 116, fracción III, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos los estados gozan de autonomía para decidir sobre la integración y funcionamiento de sus Poderes Judiciales, lo que implica una amplia libertad de configuración de los sistemas de nombramiento y ratificación de los magistrados que los integran, siempre y cuando respeten la estabilidad en el cargo y aseguren la independencia judicial, lo que puede concretarse con los parámetros siguientes: a) Que se establezca un periodo razonable para el ejercicio del cargo, tomando en cuenta un solo periodo de ejercicio o uno de primer nombramiento y posterior ratificación, que garantice la estabilidad de los juzgadores en sus cargos, lo cual puede ser variable atendiendo a la realidad de cada estado; b) que en caso de que el periodo no sea vitalicio, al final pueda otorgarse un haber de retiro determinado por los propios Congresos locales; c) que la valoración sobre la duración de los periodos sólo pueda ser inconstitucional cuando sea manifiestamente incompatible con el desarrollo de la actividad jurisdiccional o cuando se advierta que a través de la limitación de los periodos pretende subyugarse al Poder Judicial; y d) que los magistrados no sean removidos sin causa justificada.

En la jurisprudencia P./J. 21/2006,50 de rubro: “MAGISTRADOS DE LOS PODERES JUDICIALES LOCALES. ALCANCE DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RATIFICACIÓN O REELECCIÓN A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”, el Máximo Tribunal de la Nación sostuvo que la expresión “podrán ser reelectos” no significa que dicha reelección sea obligatoria y que deba entenderse que “tendrán que ser reelectos”, sino únicamente que dichos funcionarios judiciales cuentan con esa garantía para efecto de que, al momento de terminar el periodo de su cargo, puedan ser evaluados por las autoridades competentes y, en caso de haber demostrado que durante el desempeño de su cargo lo realizaron con honorabilidad, excelencia, honestidad y diligencia, puedan ser ratificados.

Ello, además de ser una garantía a favor de los funcionarios judiciales que se encuentren en el supuesto, se traduce en una garantía que opera a favor de la sociedad, pues ésta tiene derecho a contar con magistrados capaces e idóneos que cumplan con la garantía constitucional de acceso a la justicia de los gobernados.

Por su parte, en la jurisprudencia P./J. 22/2006,51 cuyo rubro reza: “RATIFICACIÓN O REELECCIÓN DE FUNCIONARIOS JUDICIALES (MAGISTRADOS DE TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA LOCALES, ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). CARACTERÍSTICAS Y NOTAS BÁSICAS”, la Corte señaló de manera fundamental que la evaluación sobre la ratificación o reelección a que tiene derecho el juzgador y respecto a la cual la sociedad está interesada es un acto administrativo de orden público de naturaleza imperativa que se concreta con la emisión de dictámenes escritos en los cuales el órgano u órganos que tienen la atribución de decidir sobre la ratificación o no en el cargo de los magistrados precisen de manera debidamente fundada y motivada las razones sustantivas, objetivas y razonables de su determinación, y su justificación es el interés que tiene la sociedad en conocer la actuación ética y profesional de los funcionarios judiciales que tienen a su cargo la impartición de justicia.

En esa línea de exposición, se sostiene que el cargo de Magistrado no concluye por el solo transcurso del tiempo previsto en las Constituciones Locales relativas para la duración del cargo, pues ello atentaría contra el principio de seguridad y estabilidad en la duración del cargo que se consagra como una de las formas de garantizar la independencia y autonomía judicial al impedirse que continúen en el ejercicio del cargo de funcionarios judiciales idóneos. También se contrariaría el principio de carrera judicial, establecido en la Constitución federal, donde una de las características es la permanencia de los funcionarios en los cargos como presupuesto de una eficaz administración de justicia.

Asimismo, en la jurisprudencia P./J. 7/2002,52 de rubro: “TRIBUNALES ELECTORALES DE LOS ESTADOS. SI ÉSTOS FORMAN PARTE DEL PODER JUDICIAL DE LA ENTIDAD, DEBE DETERMINARSE EN LA CONSTITUCIÓN LOCAL LA POSIBILIDAD DE LA RATIFICACIÓN DE LOS MAGISTRADOS QUE LOS INTEGRAN”, se determina que si el Tribunal Electoral de la entidad forma parte del Poder Judicial del propio estado, rigen para dicho tribunal los principios específicos consagrados en la fracción III del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de hacer efectiva la independencia judicial en la administración de justicia local; entre ellos, el de seguridad o estabilidad en el ejercicio del cargo de los magistrados, que supone, además de la determinación en la Constitución local sobre el tiempo de duración en el ejercicio de dicho cargo, “el establecimiento de la posibilidad de su reelección o ratificación al término del mismo, siempre que hayan demostrado los atributos exigidos por la ley”.

El mismo criterio también les resulta aplicable a los magistrados de los Tribunales Electorales Autónomos, es decir, a aquellos que no pertenecen al Poder Judicial (como lo serán todos los Tribunales Electorales una vez que los estados armonicen sus legislaciones, con lo mandatado por el artículo 105, párrafo 2, de la LGIPE , que ordena que no estarán adscritos a los poderes judiciales de las entidades federativas), dado que en la tesis aislada 2a. CLVI/ 2009,53 emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se razona que no existe justificación alguna que lleve a establecer que los magistrados que resuelvan temas electorales “deban contar con menores garantías de permanencia que aquellos que resuelven casos judiciales en materia penal, civil, familiar, laboral y administrativa, por lo que les son aplicables las garantías constitucionales de reelección o ratificación previstas en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.

En consecuencia, la posibilidad de ratificación es aplicable tanto para los magistrados electorales que pertenezcan al Poder Judicial como para aquellos que no lo sean.

Otro dato que debe considerarse es que la ratificación en el cargo de magistrado electoral, que supone que el dictamen de evaluación en la función arrojó como conclusión que se trata de la persona idónea para desempeñarlo, no sólo constituye un derecho del funcionario, pues no tiene como objetivo fundamental su protección, sino, principalmente, una garantía de la sociedad de contar con magistrados independientes y de excelencia que realmente hagan efectivos los principios que en materia de administración de justicia consagra nuestra Carta Magna. De ahí la importancia de que el Senado de la República, ante la ausencia de normativa que establezca un procedimiento ratificación o reelección, basado en factores objetivos, especialmente en capacidad profesional, integridad y experiencia, antes de que expiren los primeros nombramientos de los magistrados electorales designados en 2014 y 2015, haga un seguimiento de la actuación de estos funcionarios y de que el acto de ratificación se base en una correcta evaluación, como que la sociedad tiene el derecho de contar con magistrados independientes que cumplan la honorabilidad y excelencia requeridos para la función judicial.

4.2.3 No despido injustificado o libre remoción

Por lo que hace a esta garantía, el artículo 117, párrafo 2, de la LGIPE dispone que los magistrados electorales estatales gozarán de todas las garantías judiciales previstas en el artículo 17 de la Constitución, a efecto de garantizar su independencia y autonomía, cuyo contenido mínimo se integra por la “permanencia, la estabilidad en el ejercicio del cargo por el tiempo de su duración y la seguridad económica”.

Asimismo, en el párrafo 1 del artículo en cita se prevén las causas de responsabilidad de los magistrados electorales de las entidades federativas, que son las siguientes:

  • Realizar conductas que atenten contra la independencia de la función jurídico-electoral o cualquier acción que genere o implique subordinación respecto de terceros
  • Tener notoria negligencia, ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones o labores que deban realizar
  • Conocer de algún asunto o participar en algún acto para el cual se encuentren impedidos
  • Realizar nombramientos, promociones o ratificaciones infringiendo las disposiciones correspondientes
  • Emitir opinión pública que implique prejuzgar sobre un asunto de su conocimiento
  • Dejar de desempeñar injustificadamente las funciones o las labores que tenga a su cargo
  • Utilizar en beneficio propio o de terceros la documentación e información confidencial en los términos de la presente ley y de la demás legislación de la materia;
  • Sustraer, destruir, ocultar o utilizar indebidamente la documentación e información que por razón de su cargo tenga a su cuidado o custodia, con motivo del ejercicio de sus atribuciones
  • Las demás que determinen las Constituciones locales o las leyes que resulten aplicables.

De lo anterior, se puede advertir que además de las causas de responsabilidad expresamente previstas en la norma, puede existir la posibilidad de que se determinen otras en las Constituciones locales o leyes que resulten aplicables, como lo pudiera ser alguna ley de responsabilidades de los servidores públicos.

Así también, el artículo 118, párrafo 1, de la LGIPE dispone que los magistrados electorales sólo podrán ser privados de sus cargos en términos del título cuarto de la Constitución y las leyes de responsabilidades de los servidores públicos aplicables.

Del régimen anterior, es evidente la falta sanciones expresas previstas para las conductas en cuestión, y la regulación de un procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo -salvo el del título cuarto de la Constitución- de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial, respetando el derecho de defensa y las formalidades esenciales del procedimiento.

Esto, sin duda, deja latente la posibilidad de alguna destitución arbitraria de magistrados electorales por parte del ente designador (Senado) o de los Congresos estatales, lo que resultaría incompatible con la independencia judicial del sistema interamericano, al carecer del alguna razón concreta, y sin que dispongan de una protección judicial efectiva para impugnar la destitución.

Es por lo anterior que se propone la regulación expresa en la que se dejen claras, además de los motivos que pueden dar lugar a una sanción: las sanciones expresamente previstas en correlación con la causa (principio de tipicidad), el procedimiento correspondiente, en el que se respeten las formalidades esenciales, y que quede muy bien delineado el órgano facultado para imponer la sanción.

4.3 Garantías contra presiones externas

En cuanto a las garantías contra presiones externas, recordamos que la CORTIDH refirió que los principios básicos disponen que los jueces resolverán los asuntos que conozcan “basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquier sector o por cualquier motivo”.54

De igual modo, dichos principios establecen que la judicatura “tendrá autoridad exclusiva para decidir si una cuestión que le haya sido sometida está dentro de la competencia que le haya atribuido la ley”55 y que “no se efectuarán intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial”.56

Consecuentemente, se estima que con la exacta observancia de las dos garantías que han quedado analizadas (nombramiento e inamovilidad) se blinda de una mejor forma a los magistrados electorales de influencias, presiones, alicientes, amenazas o intromisiones indebidas.

Sobre el refuerzo de esta garantía, cabe destacar que la LGIPE “dispone una prohibición para que los magistrados desempeñen un cargo, empleo o comisión remunerados” (art. 107); se estatuye una prohibición para que los magistrados desempeñen un cargo público en los órganos emanados de las elecciones sobre las que se hayan pronunciado ni ser postulados a un cargo de elección popular o asumir un cargo de dirigencia partidista, por un término equivalente a una cuarta parte del tiempo en que hayan ejercido su función (art. 107).

El artículo 18 de la Ley General en Materia de Delitos Electorales prescribe que se impondrán de cuatrocientos a ochocientos días multa a quienes, habiendo sido magistrados electorales, federales o locales, consejeros electorales, nacionales o locales, secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral o cargo equivalente en los organismos públicos locales electorales de las entidades federativas, desempeñen o sean designados en cargos públicos por los Poderes Ejecutivo o Legislativo, cuya elección hayan calificado o participado, asuman cargos de dirigencia partidista o sean postulados a cargos de elección popular, dentro de los dos años siguientes a la conclusión de su encargo.

Todo lo anterior, como se adelantó, con la finalidad de librar de influencias o injerencias externas a los magistrados electorales en el ejercicio de sus funciones.

5. A manera de conclusión

La independencia judicial puede ser definida como la capacidad de tomar decisiones sin injerencia, presiones o interferencias de otras personas que deformen el proceso de toma de decisión del juzgador. En el ámbito sistema interamericano de protección de los derechos humanos, los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, establecen determinadas garantías que los estados deben otorgar a los jueces para asegurar su ejercicio independiente, tal como la garantía de no estar sujeto a libre remoción. Asimismo, dichas garantías se pueden agrupar en dos facetas: la institucional o de sistema y, la funcional o del ejercicio individual de los operadores de justicia.

Por lo tanto, el objetivo de la protección de la independencia judicial radica en evitar que el sistema judicial, en general, y sus integrantes, en particular, se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación.

Por ello, conforme a la jurisprudencia de la CORTIDH y de la Corte Europea, así como de conformidad con los principios básicos de las Naciones Unidas, relativos a la independencia de la judicatura, las siguientes garantías se derivan de la independencia judicial:

  1. Un adecuado proceso de nombramiento;
  2. La inamovilidad en el cargo,
  3. La garantía contra presiones externas

Como se vio en el desarrollo del presente trabajo, nuestro sistema de protección en materia de garantías judiciales de los jueces electorales locales es endeble en muchos aspectos, lo que hace necesario reflexionar sobre algunas propuestas que se desarrollaron con la finalidad de contar con un modelo sólido acorde a las circunstancias que exigen los tiempos actuales.

Se afirma lo anterior ya que, por ejemplo, el procedimiento de selección de los magistrados electorales de las entidades federativas no permite la selección exclusivamente por el mérito personal y su capacidad profesional, ni tiene en cuenta la singularidad y especificidad de las funciones que se van a desempeñar. Por ende, tal procedimiento no satisface las condiciones que exige la Convención para la implementación adecuada de un verdadero régimen independiente; por el contrario, es un régimen que permite un alto grado de discrecionalidad en la selección de los jueces electorales, por medio del cual las personas escogidas no serían necesariamente las más idóneas.

Por cuanto hace a la garantía de inamovilidad del encargo, se estableció que, a su vez, está compuesta por las garantías de: a) permanencia en el encargo por periodos establecidos e inamovilidad, b) un proceso de ascensos adecuado, basado en factores objetivos como la capacidad profesional, integridad y experiencia; y c) no despido justificado o libre remoción.

De igual manera, se concluyó respecto de la garantía de permanencia que la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en principio, asegura la permanencia de los jueces electorales locales por el periodo que hayan sido nombrados, es decir, siete años.

Respecto al proceso de ascensos adecuados, basados en factores objetivos, ante la falta de disposición expresa en la legislación aplicable tendente a regular tal procedimiento, se propuso y desarrolló una interpretación desde la Constitución federal, cuyo objetivo es entenderlo como el derecho que tienen los juzgadores electorales a ser reelectos o ratificados, para que, una vez terminado el periodo por el que fueron nombrados, se les evalúe bajo un proceso basado en factores objetivos, especialmente en su capacidad profesional, integridad y experiencia.

En lo que respecta a la garantía de no despido justificado o libre remoción, del análisis realizado a las disposiciones aplicables, se corroboró que el régimen de responsabilidades de los juzgadores electorales no dispone sanciones expresamente previstas para las conductas ilegales en que pueden incurrir; del mismo modo, la legislación es omisa en regular un procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo -salvo el del título cuarto de la Constitución- de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial, respetando el derecho de defensa y las formalidades esenciales del procedimiento.

Las citadas omisones son incompatibles con la independencia judicial del sistema interamericano, dado que los jueces electorales locales se encontrarían expuestos a ser destituidos de una manera arbitraria sin alguna razón concreta y sin que dispongan de una protección judicial efectiva para impugnar la destitución.

Por tal motivo, se propone la regulación expresa de las sanciones en correlación con la causa (principio de tipicidad), el procedimiento correspondiente, en el que se respete el debido proceso legal, así como el órgano facultado para imponer la sanción.

Finalmente, en cuanto a las garantías contra presiones externas, se concluye que, al menos en el ámbito de la regulación legal, se cuenta con algunas normas tendentes a proteger a la judicatura electoral local contra presiones o influencias externas, de tal suerte que resultan compatibles con el sistema interamericano de protección a la independencia judicial.

Sin embargo, se estima que, de la exacta observancia de las garantías relacionadas con el nombramiento e inamovilidad, se blinde de una mejor forma a los juzgadores electorales locales de influencias, presiones, alicientes, amenazas o intromisiones indebidas.

2.

fn2Idem.

4.

fn4Idem.

5.

fn5Diez Picazo, Luis María, “Notas de derecho comparado sobre la independencia judicial”, Revista Española de Derecho Constitucional, año 12, núm. 34, p. 20.

6.

fn6Idem.

7.

fn7Ibidem, p. 21.

8.

fn8Idem.

9.

fn9Siimon, Dieter, La independencia del juez, Ariel, Barcelona, 1985, p. 42.

10.

fn10González, Piedad, Independencia del juez y control de su actividad, Tirant Lo Blanch, Valencia, 1993, p.15.

11.

fn11Prieto Castro, Leonardo, Derecho de tribunales: organización, funcionamiento, gobierno, Aranzadi, España, 1983, p. 270.

12.

fn12Requejo Pagés, Juan Luis, Jurisdicción e independencia judicial, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1989, p. 116.

13.

fn13Torres Pérez, Aída, “La independencia de los tribunales internacionales de derechos humanos: El caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, 2013, p. 1. Disponible en: https://www.law.yale.edu/system/files/documents/pdf/sela/SELA13_Torres_CV_Sp_20130524.pdf. Consultada el 28 de agosto de 2018.

14.

fn14Corte IDH, Caso Zambrano Vélez y otros vs Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de julio de 2007. Serie C No. 166, párr. 122.

15.

fn15Naciones Unidas. Comité de Derechos Humanos. CCPR/C/GC/32, informe de Relatora Especial sobre la cuestión de Defensores de la ONU. Folleto núm. 29. Los defensores de los derechos humanos: Protección del derecho a defender los derechos, párr. 19. Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009, párr. 18.

16.

fn16Naciones Unidas. Comité de Derechos Humanos. CCPR/C/GC/32, informe de Relatora Especial sobre la cuestión de Defensores de la ONU. Folleto núm. 29. Los defensores de los derechos humanos: Protección del derecho a defender los derechos, párr. 19. Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009, párr. 52.

17.

fn17Adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985; fueron confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32, del 29 de noviembre de 1985, y 40/146, del 13 de diciembre de 1985.

18.

fn18Op. cit., supra nota 2.

19.

fn19Ibidem, párrafo 64.

20.

fn20Caso Hulloa Herrera vs Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párr. 171; Caso Palamara Iribarne vs Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, párr. 145.

21.

fn21Caso del Tribunal Constitucional vs Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párr. 73; Caso Apitz Barbera y otros (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) vs Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182, párr. 55.

22.

fn22Caso Apitz Barbera y otros (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) vs Venezuela, supra nota 22, párr. 55.

23.

fn23Caso del Tribunal Constitucional vs Perú, supra nota 22, párr. 75; Caso Palamara Iribarne vs Chile, supra nota 2, párr. 156; Caso Apitz Barbera y otros (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) vs Venezuela, supra nota 22, párr. 138. Ver también Principio 10 de los principios básicos de las Naciones Unidas, relativos a la independencia de la Judicatura, adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán (Italia) del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32, del 29 de noviembre de 1985, y 40/146, del 13 de diciembre de 1985.

24.

fn24Idem. Ver también Principio 12 de los principios básicos de las Naciones Unidas, supra nota 5.

25.

fn25Idem. Ver también Principios 2,3 y 4 de los principios básicos de las Naciones Unidas, supra nota 5.

26.

fn26Principio 10 de los principios básicos de las Naciones Unidas, supra nota 5.

27.

fn27Op. cit., supra nota 2, párrafo 73.

28.

fn28Ibidem, párrafo 74.

29.

fn29Idem y principios 11 y 12 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas.

30.

fn30Idem y principio 13 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas.

31.

fn31Idem y principios 18 y 19 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas, supra nota 5.

32.

fn32Ibidem, párrafos 75-79.

33.

fn33Idem y principio 2 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas.

34.

fn34Idem y principio 3 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas.

35.

fn35Idem y principio 4 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas.

36.

fn36Caso Apitz Barbera y otros (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) vs Venezuela, supra nota 22, párr. 246.

37.

fn37Supra nota 2, párrafo 81.

38.

fn38Idem.

39.

fn39Ibídem, párrafo 123.

40.

fn40Ibídem, párrafo 126.

41.

fn41Ibidem, párrafo 127.

42.

fn42Ídem.

43.

fn43Principio 10 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas y supra nota 2.

44.

fn44Principios 11 y 12 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas y supra nota 2.

45.

fn45Principio 13 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas y supra nota 2.

46.

fn46Principios 18 y 19 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas y supra nota 2.

49.

fn49Disponible en el Semanario Judicial de la Federación en línea: http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?id=172525&Clase=DetalleTesisBL. Consultado el 10 de marzo de 2014.

50.

fn50Disponible en el Semanario Judicial de la Federación en línea: http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?id=175897&Clase=DetalleTesisBL. Consultado el 10 de marzo de 2014.

51.

fn51Disponible en el Semanario Judicial de la Federación en línea: http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?id=175818&Clase=DetalleTesisBL. Consultada el 10 de Marzo de 2014.

52.

fn52Disponible en el Semanario Judicial de la Federación en línea: http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?id=187662&Clase=DetalleTesisBL. Consultada el 10 de marzo de 2014.

54.

fn54Principio 2 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas y supra nota 2.

55.

fn55Principio 3 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas y supra nota 2.

56.

fn56Principio 4 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas y supra nota 2.

6. Referencias
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